摘要
近年来，以北京市、上海市和广州市为代表的中国超大城市，都已进入以存量规划为主的城市更新和发展阶段，2021年上海市颁布《上海市城市更新条例》，同时在单元规划中提出促进功能提升和城市更新，实现各区域高质量协同发展的要求，打造超大城市精细化的“特定政策区”，作为空间规划的特色对象载体。文章以英国“边缘之城”和《战略机遇区规划框架》为例，分析其作为《大伦敦规划》确定的“战略机遇区”，如何以“特定政策区”的形式，实现从城市棕地到科技城的发展目标转型。研究从拓展边界内涵、打造治理平台、聚焦保障特质、提升品质的制度设计和政策供给等方面，对上海未来的发展创新及完善“特定政策区”的空间规划方法提出相应建议。

作   者

扎博文   上海市上规院城市规划设计有限公司规划师 

城市更新标志着我国城市发展进入以存量规划为主的新阶段。存量规划并不是增量规划的延伸，而是一种全新的路径模式。目前，北京、上海、广州等城市都已开展城市更新相关的地方立法。

2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式明确了国土空间规划是实现治理现代化的重要工具。空间治理的对象是协调经济、社会、文化发展，实现可持续发展目标，也是解决空间失衡问题的重要手段。

空间治理单元的尺度差异较大，依据不同的视角有不同的分类方法，如社会治理维度的行政区单元、空间发展维度的主体功能区单元、生态环境治理维度的自然生态系统和环境流域或空域单元。

在宏观层面，随着都市圈、城镇群等区域协同发展模式的变化，跨行政区划协同治理的实例不断涌现，空间治理单元的载体呈现出以功能单元为主的趋势。目前空间治理的核心目的是通过不同空间尺度上规划的逐层落实，协调政府、市场、社会等多元空间治理主体，实现经济、人口、资源环境三个方面的统筹协调与有效配置，保障国家重大战略的推进。

空间治理在城市和街区的整体更新中也扮演着重要角色。《上海市城市更新条例》（简称《更新条例》）针对不同空间规模的更新对象，提出区域更新单元和零星更新地块两种模式，区域更新单元即对应城市和街区尺度的空间治理重要单元。而《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（简称“上海2035”）也提出，在单元规划层级划定“特定政策区”，作为城市和地区发展核心功能的承载空间。如何利用好“特定政策区”，帮助区域更新单元把握重要的转型发展契机，实现城市更新多样化、系统化的综合目标，已成为上海等全球城市在新发阶段需要直面的难题。而伦敦作为领先的全球城市，很早就在各版《大伦敦规划》中提出以“战略机遇区”为空间单元，实现良性、可持续的发展增长目标。

因此，本研究通过分析伦敦“边缘之城”作为“战略机遇区”，如何实现科技城的华丽转身，总结其空间治理方面的实践经验，为上海以“特定政策区”实现区域城市整体更新提出启示和建议。

01

研究背景

1.1  区域更新单元——上海全面推进城市更新的重要空间载体

上海市遵循“规划引领、成片推进，政府推动、市场运作，多策并举、共治共享”的原则，在《更新条例》中强调坚持规划引领，建立国土空间规划引领下“行动指引、实施方案制定、全生命周期管理”的城市更新行动基本制度。按照统筹规划、建设、管理全过程，明确市区分工、部门职能、更新行动推进、平台赋能、公众参与等的相关要求，针对更新区域，制定区域统筹的更新实施机制和支持政策，推动区域整体更新。

更新对象涵盖居住、产业、商业商办，以及公共服务和市政基础设施等各类存量用地。优先关注民生，聚焦居住类存量用地更新，按照更新需求做好顶层设计，推动政策“破冰”；坚持保障发展，针对产业和商业商办等存量用地，引、逼结合，加大政策供给和督促监管，落实城市结构全面优化、城市能级有效提升的要求；以提升品质为前提，实现物质空间改善与经济、社会、文化、生态等多方面的整体提升。因此，区域更新单元将成为上海未来城市空间发展的“主战场”。

1.2  “特定政策区”，上海超大城市精细化治理的空间单元

“上海2035”提出从增量发展转为存量更新，“十四五”期间，上海将践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，以创新驱动发展，提升城市能级和核心竞争力。应对“世界百年未有之大变局”，落实“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的目标，上海更需要发挥城市更新的作用，优化空间资源配置，激发活力，打通支撑科技强国的全流程创新链条，探索可以叠合城市更新和功能跨越式提升双重目标的空间治理措施。

“上海2035”提出“总体规划——单元规划——控详规划”的国土空间规划体系，其中，单元规划将发挥“承上启下”的作用，作为“适应超大城市规划管理的法定规划层次”。单元规划需要明确地区未来整体的空间构架，可以根据不同的空间类型（如中央活动区、历史风貌区、TOD社区、科创社区等）和目标导向划定“特定政策区”，“特定政策区”概念为上海的创新空间治理创造了重要的载体。

以《上海市静安区单元规划》（2022年）为例，作为指引地区空间发展的重要导向性文件，规划明确“特定政策区”包括CAZ中央活动区、中环两翼创意集聚区、大宁地区中心、市北地区中心、TOD街坊及历史风貌区。其中，CAZ中央活动区包括南京西路街道、江宁路街道、静安寺街道、曹家渡街道等7个行政单位（图1）。但规划编制单位对这些地区仅用美好的辞藻描述愿景，对更新提升的核心问题，如怎样加强特定政策保障、谁来开展政策供给、如何协调各方利益的机制创设等却只字未提，最终呈现的只是传统规划的土地使用、开发强度、建筑高度、设施配置和指标计算等内容，对后续片区的整体更新没有起到促进作用。

图1  静安区单元规划的特定政策区分布图

Fig.1 Distribution map of special policy zone in unit planning of Jing'an District

资料来源：《上海市静安区单元规划》（2022年）

目前，这些地区在规划、建设、实施标准等方面缺少对特定功能的保障和政策引导，用普适方法和普惠政策无法实现其发展目标。另外，各主体没有形成合力，只在各区行政范围内划定“特定政策区”，各区只谈自身利益，此现象在中心城的黄浦区表现尤为明显。作为全域中央活动区的首要功能承载区，单元规划缺少对上海区域发展、功能、经济、文化等目标的分解，一味追求自身开发量的保障和区内经济账的计算。例如，在老城厢范围内大量新建高层豪宅，极大地破坏了地区功能的多样性与活力。究其根本，是因为未对历史地区制定特定政策，未向城市更新转型，未向以满足市民需求为核心的存量更新发展理念转变，仍然走只要经济和地区自身发展账、狭隘的增量发展老路。

本研究以伦敦的“边缘之城”为例，分析其作为“战略机遇区”，成功转型为科技城的实践历程。“边缘之城”不仅具有一定的发展规模，更是一片具有浓厚历史底蕴且亟待转型更新的城市建成区域，这些背景与上海主城区的“特定政策区”有很高的相似度。因此，本研究不仅可以弥补我国现阶段的研究空白，还是对当前上海全面推进区域更新政策的重要响应。

02

 “特定政策区”视角下

区域更新单元的内涵重构

2.1  城市区域更新的空间治理单元

超大全球城市需要空间治理机制的创新。目前，上海仍存在许多空间发展不平衡、不充分的区域。因此，“特定政策区”作为承载上海未来全球城市核心功能，提供专业功能、住房、公共服务、就业保障等服务的潜力地区，必须利用政策供给，发挥其作为区域更新单元的区位优势及资源优势，更高效、更可持续地挖潜空间潜力，推动区域内和区域间的协调发展。

2.2  应对复杂的系统问题的有机组织

目前，城市更新在国家层面尚无相对应的上位法，实践中面临产权归集难、更新成本高、市场参与渠道不畅、引逼机制缺乏、建设标准不匹配等问题，制约了城市更新的深入推进，迫切需要突破。而在上海，由区政府确定的更新区域，优先考虑那些可以促进功能转型的区域，或者居住环境差、市政基础设施和公共服务设施薄弱、存在重大安全隐患、历史风貌整体提升需求强烈的区域，以及现有土地用途、建筑使用功能、产业结构不适合经济发展的区域。

应对这些地区复杂的系统问题，需要通过政策供给，提升区域的空间韧性和应激性，通过内部组织的逐步完善，形成一个不断更新生长、充满活力的城市有机生命体。

2.3  创造平衡各方利益的沟通平台

由于多个主体参与，其利益目标、关注点、价值观千差万别，但为实现城市或地区层面的发展目标，需要充分利用“特定政策区”的沟通协商作用，形成由政府领导，规划等部门与市民共同搭建的沟通平台。在“特定政策区”内，政府、市场、市民等多个主体都能参与地区发展目标和框架的设计，使特定政策的需求、实施研究更好地融入城市更新的规划编制实施中来。

《更新条例》也提出对区域更新单元由更新统筹主体开展，权利人实施应在更新统筹主体的组织下进行，统筹主体由市、区人民政府组织遴选后确定，对重要的历史风貌保护区、产业园区、市政基础设施提升等项目，由市政府确定更新统筹主体。

2.4 “量体裁衣”地制定供给政策

作为“特定政策区”的区域更新单元，须解放思路，跳出传统的土地规划的视角，从落实更新功能定位、实现综合提升的视角，开展产权、土地归集，根据特定政策区的需求配置特色功能，制定吸引产业和人才集聚的多系统政策，并创新地建立政策实施、评估、优化调整的相关机制，实现政策有效、高效供给（图2）。

图2  特定政策区规划与相关规划的关系图

Fig.2 Relationship diagram between special policy zone planning and related planning

资料来源：笔者自绘

03

战略机遇区：

伦敦城市发展的重要空间载体

3.1 “战略机遇区”——《大伦敦规划》空间战略的重要抓手

伦敦市的空间规划管理与城市更新一直是我国剖析研究的重点对象。近年来，研究热点主要围绕英国空间规划体系各层级衔接问题、英国战略机遇区规划对中国国土空间规划的启示及国王十字车站地区等具体城市更新案例、伦敦城市更新中合作伙伴机制等的分析展开。但研究对《大伦敦规划》的空间分区和规划政策的探索仍有不足。

为应对空间约束的挑战，2004年，伦敦政府在《大伦敦规划》中首次提出“战略机遇区”（Opportunity Area）概念与规划政策。《大伦敦规划（2011）》（London Plan 2011）依据区位情况、资源禀赋、交通条件等要素，划定33片战略机遇区、10片集聚发展区（Intensification Areas）及若干更新发展区（Regeneration Area）等“特定政策区” （图3）。其中，“战略机遇区”一般面积较大，老旧建筑、工业仓储建筑密集，城市更新潜力大且对城市功能提升有着重要战略意义的棕地区域。

图3 《大伦敦规划（2011）》中的战略空间区划

Fig.3  Strategic spatial division in the London Plan 2011

资料来源：笔者自绘

《大伦敦规划（2021）》根据地区属性与资源差异，结合交通、产业结构、规划要求等因素，将“战略机遇区”扩展到47个，同时将“战略机遇区”与大伦敦增长廊道深度结合，弥补《大伦敦规划（2011）》对推动区域间联系的不足（图4）。根据发展要求，《大伦敦规划（2021）》提出“战略机遇区”不再是首都棕地的主要容纳地，而将其设定为“具有发展能力的重要地点，可以容纳住房、商业开发和基础设施等所有类型，在当前或未来可以改善公共交通的连通性和容量”，具有丰富、多元属性的复合空间。其中，位于伦敦中央活动区东侧，涉及伊斯灵顿、哈克尼、哈姆雷特塔等行政郡，有着丰厚历史文化资源底蕴，总面积约901hm²的“边缘之城”，是“战略机遇区”最成功的更新案例。为满足就业与住房的最低需求，“战略机遇区”须提供约5000个以上就业岗位和不少于2500套住宅及其他基础配套设施，2011年，时任英国首相卡梅伦启动“科技城计划”，为地区转型更新提供明确的功能导向。时至今日，“边缘之城”不仅完成了从“战略机遇区”到科技城的升级转型，还成为城市重要的功能引领区。

图4 《大伦敦规划（2021）》中的战略机遇区区划

Fig.4  Strategic spatial division in the London Plan 2021

资料来源：笔者自绘

3.2  从“边缘之城”到科技城，“战略机遇区”的华丽转身

 “边缘之城”毗邻《大伦敦规划》确定的“中央活动区”，在19世纪曾是著名的港口区域。在第二次世界大战中，该地区遭到严重的轰炸破坏，战后地区重建主要以服装、制鞋、家具、印刷、卷烟、食品等轻工业为主。随着时间推移，“边缘之城”逐步衰败，整体空间品质和功能业态亟须提升与复兴。由于区位优势明显，公共交通提升带来契机，拥有丰富的历史文化遗产和工业仓储建筑等存量更新资源，以及已有部分创意文化活动、新锐艺术家入住，使该地区形成了一定的创意品牌雏形。2010年，时任首相卡梅伦提出，通过科技创新和知识经济引领带动英国经济结构整体转型，伦敦应通过科技产业集聚，“吸引并留住高技术人才；加强产业之间的横向互动，促进知识、创新和技术的相互转化；相似的企业竞争可以提升效率并增加伦敦在全球城市中的竞争力”，从国家战略层面明确科技城的定位和意义。2011年《大伦敦规划》将这片区域划定为“战略机遇区”，将“边缘之城”作为伦敦引领全球科创发展、保障持续竞争力、实现科技城目标的重要空间载体。

在国家整体战略的引领下，各级政府高度重视，是科技城成功的核心。《大伦敦规划》明确“边缘之城”的边界范围后，伦敦政府先期投入4亿英镑，用于支持科技城的发展，并在空间范围内制定一系列综合性的特定政策，支撑创新生态产业发展（图5）。

图5 “边缘之城”的区位分析

Fig.5  The location analysis of “city fringe”

资料来源：笔者译自《“边缘之城”战略机遇区规划框架》

目前，完成华丽转身的“边缘之城”已成为伦敦作为全球科创核心城市的重要体现。根据伦敦市长办公室的数据，2017年，英国科技公司吸引的30亿英镑风投中，由伦敦的科技公司吸引的风投金额占比超过82%。2012—2015年，伦敦的科技企业数量增加了76%，思科、英特尔、亚马逊等大量高科技企业入驻“边缘之城”，为区域提供超过50000个科技就业岗位，占伦敦科技就业岗位总数的27%，高科技公司密度已达到每平方千米3328家，人才密度居全球第一，形成了完善的科技创业生态系统。“边缘之城”已成为欧洲成长最快的科技枢纽，被誉为“欧洲的科技硅谷”。

04

 “制度设计+政策创新”

——“战略机遇区”转型的法宝

4.1  构建体现“四种合作”的主体平台

伦敦的特定政策区强调“四种关系”的合作，并形成一个多主体参与、应对不同发展问题的平台机制。

公私合作伙伴关系：伦敦“战略机遇区”通过建立公私合作伙伴关系，吸引私营部门的投资和专业知识，与政府合作推动城市更新和发展。例如，在机遇区内，政府与私营开发商合作建设新的商业综合体，政府提供土地和基础设施支持；开发商负责设计、建设和经营商业项目。通过这种合作关系，双方共同承担风险并分享回报，推动区域经济增长和社区发展。

政府、社区协同参与合作：伦敦“战略机遇区”非常注重社区的参与和合作。社区组织、居民和利益相关者被视为重要的合作伙伴，在规划和决策过程中发挥积极的作用。例如，在机遇区开发新的住宅项目时，开发商会与当地社区组织进行磋商，了解其需求与关注点，并在设计和规划中予以考虑。这种合作机制有助于提高社区的参与度，增强社区的认同感，提升项目的可持续性。

公共机构跨系统合作：不同公共机构之间合作是伦敦“战略机遇区”成功发展的重要因素之一。例如，城市规划部门、交通部门和环境保护部门联合制定综合规划，确保新建项目与城市交通网络及环境可持续发展目标相一致。这种合作机制可以协调各方利益，确保城市更新项目的顺利实施。

管理与研究跨界合作：伦敦“战略机遇区”与学术界、研究机构之间建立合作伙伴关系，推动创新和知识交流。例如，某个机遇区可以与附近的大学合作开展研究项目，探索新的城市设计理念和可持续发展方案。学术界的专业知识和研究成果，可以为机遇区的规划和发展提供支持与指导。

为促进地区更新发展，首先，伦敦市政府成立了“科技城投资机构”和“伦敦合作组织”两个机构，为机遇区内的政策制定、企业沟通协作、创造融资机遇等提供指导与帮助，重点聚焦为高校、企业联合创造机遇及为初创小微企业提供服务。其次，重点发展和提升区域不仅要对功能业态进行区分，还要在未来的规划政策制定尤其是规划许可权的发放上，有不同的导向和要求。最后，形成规划编制的重要参考，指导《大伦敦规划》及各郡地方规划的编制，为后续行动提供导向。在审查发展框架时，有关机构会根据各区域发展情况的变化，结合规划政策，对机遇区的发展格局进行调整；也可以根据实际发展需求，对机遇区的边界进行调整。

4.2  明确目标，统一价值，形成纲领

在统一的主体平台下，为分解落实上位规划对“边缘之城”的要求，统一各方认识，明确发展理念与目标，对机遇区内各类空间要素和资源开展统筹布局，伦敦政府于2008年起组织开展《“边缘之城”战略机遇区规划框架》（简称《框架》）的编制，并于2010年10月正式公布实施，指导科技城建设，并全面推进东伦敦地区的城市更新。在卡梅伦首相公布“科技城计划”时，《框架》是重要的政策导向配套文件。

《大伦敦规划（2021）》提出，《框架》可以在发展初期指导项目实施，满足区域大量就业和住房的需求，改善交通和基础设施，优化公共服务环境；认为每个机遇区都需要有针对性地制定发展模式，并将其转变为发展规划和其他相关规划文件中的政策。无论哪种发展模式，都须与当地社区及相关人员协作，共同制定。虽然一些机遇区可能需要经历10~15年的“初期”或“成长准备期”才能完全成熟，但在初期阶段依然有提供住房和就业机会的可能。机遇区的实施和完成时间因基础设施的规模和交付的复杂性而异，相关项目的建设交付也会受到监督和审查。

“战略机遇区”是一个目标明确、整体提升复兴的空间概念，其边界的确定更多考虑空间发展的需求，会跨越行政边界的束缚。因此，《框架》编制主体包括大伦敦政府、伦敦城合作组织及机遇区涉及的三个郡政府。

《框架》并不是一个全新的空间规划法定文件，而是纳入已有的空间规划体系。它不制定过多的细节性的规划政策，而是明确政策纲领导向，指导各地方结合自身实际情况开展地方规划、邻里规划、行动规划等法定文件编制，或为颁布规划许可提供导向和参考，确保规划目标切实落地（图6）。

图6 《框架》和已有城乡规划体系关系

Fig.6 Relationship between the "City Fringe" Opportunity Area Planning Framework and the existing urban and rural planning system

资料来源：《大伦敦规划2011》

《框架》对标美国纽约、旧金山及德国柏林，总结促进各类创新要素空间集聚的经验，以科技、数字、创意等为核心产业，“为大企业、中小微企业、初创企业提供各取所需、高混合度的科创空间，为伦敦乃至英国数字技术和经济发展提供可持续的创新活力，为就业人群提供必须的住宅、商业和休闲设施”，通过提供科创特质空间促进地区城市更新，实现发展目标。《框架》将“边缘之城”划定为承载科创发展核心功能的重点发展区域和对周边起到支撑作用的提升区域，为差异化的空间规划政策明确边界范围（图7）。

图7  重点发展区域和提升区域

Fig.7 Key development areas and promotion areas

资料来源：笔者译自《“边缘之城”战略机遇区规划框架》

4.3  聚焦核心目标的特定政策供给

《框架》提出“边缘之城”作为“战略机遇区”，应充分发挥其优势，即充裕、适宜、可负担的商务空间规模，一定集聚程度的文化创意氛围，集约化、高密度的建成环境特质，不断提升的区位交通优势，以及高混合度的功能布局等。在空间规划政策上重点聚焦五大分目标：确保“特定政策区”内有可持续的科创商务空间供给；确保居住和商务功能的均衡协同发展；确保通过功能高度混合营造地区特质；明确区域内重要的发展节点地区；加强联系，提升地区的交通可达优势（表1）。

表1  “边缘之城”战略机遇区特定政策供给表

Tab.1  Table of special policy supply for the strategic opportunity area of "city fringe"

                                                             注：“建后出租”是私人租赁部门中一个独特的资产类别，即建设专用于租赁的住房，包含可负担住房和市场租赁住房，
                                                             由政府提供政策支持和财政补贴，开发商和住房协会进行建设运营，运营计划中可负担住房比例不低于20%，
                                                             如果可负担住房比例高于35%，可走快速审批绿色通道。

资料来源：笔者自绘

为吸引国际高端科创人才集聚，在机遇区范围内符合要求的科创初始人才可以申请“企业家签证”和签证时间更短的“英国杰出人才移民签证”（Exceptional Talent Visa）。通过多元人才政策，为科技城打造巨大的人才蓄水池，目前，从产品的技术开发到商业运营，伦敦科技创业企业从业人员已达150万，其中外籍雇员比例高达53%。

在“边缘之城”范围内充分利用伦敦国际金融中心的资源和市场规模效应，为初创型和小微科创企业提供丰富的资金和融资途径，如创业贷款计划（Startup Loan Scheme）、创业知识产权利润降低10%所得税的专利盒政策（Patent Box Scheme）、开放共享数据库资源及修改IPO规则等。科技城已经助力伦敦成为欧洲最大的科创风险投资集聚地。

4.4  促进目标实现的配套机制设计

为实现目标，《框架》配套了工作机制设计，确保规划和政策有效实施和监测。

区域分析和机遇识别：包括对区域的地理、人口、经济、交通等方面的分析，以及对潜在的发展机遇和挑战的评估。

制定发展策略和行动计划：基于区域分析和机遇识别结果，制定具体的发展策略和行动计划，明确特定区域的发展方向、重点领域和优先事项，以及相关的政策和措施。

规划实施和监测：伦敦政府设立专门的机构或部门，负责协调各方的合作，监督规划的执行情况，并根据需要进行调整和修订。

评估和反馈机制：为确保规划的有效性和适应性，《框架》建立了评估和反馈机制。定期对规划的实施效果进行评估，收集各方反馈意见，并根据实际情况进行调整和改进。

05

对上海依托“特定政策区”

促进区域更新的启示

5.1  边界理解：落实发展目标，创新高效、精细治理的空间单元

“战略机遇区”作为一种“特定政策区”，有着明确的目标导向，在具体的边界上与当前的行政管理边界存在差异，需要通过《框架》明确边界的法定效应，突出政策的边界属性。“特定政策区”的边界是一条突出综合管理服务的边界，上海的“特定政策区”概念存在于单元规划编制中，主要针对需要加强规划控制引导，实现重点发展目标的区域。相较于国外的成功经验，我们更需要拓展思路，发挥“特定政策区”作为空间治理重要手段的作用，全面升级上海城市管理，加强规划引领和管控，推进存量建筑的更新利用。首先，“特定政策区”需要自上而下地整体划定，在全市和单元层面统筹考虑，明确具体目标，提高资源利用效率；其次，“特定政策区”的划定应以“落实目标、解决问题”为核心导向，突出空间属性，可以跨越行政边界，统筹管理；最后，“特定政策区”的边界属性应进一步拓展，不仅是一个单纯的规划概念，还应该是多样政策形成合力，成为实现综合治理的空间平台。

5.2  区域更新主体，多对关系合作的沟通平台

随着边界内涵的拓展，“特定政策区”将会涉及更多跨区、跨部门的协同合作，面对的问题也会更加复杂多样。伦敦政府在“边缘之城”范围内成立了专业管理的科技城协作组织，重点关注政策落实和项目推进两个方面。

区域更新要充分挖掘“特定政策区”内多元化的空间价值，因此，对空间价值的评估及空间价值体系的构建，要充分整合各行政区域、权利人、社区和专家的意见，针对其实际状况和发展诉求做出判断。而不应该强行划定空间结构，否定或者剥夺一个区域的发展权力和发展诉求。在“特定政策区”内建立空间、主体、资金“三位一体”的协商机制，打造承载基层主体规划建议与参与权的平台。当然，考虑到“特定政策区”对核心功能的承载作用，也需要从城市和区域发展层面建立统一的目标和价值框架，改变当前各区仅关注自身利益的局面，走好通盘考虑的发展大棋。

5.3  聚焦目标，保障特质，衔接实施的特色政策供给

“边缘之城”转型成功的背后，保障科创发展特质和提升城区品质的空间政策起到核心的作用。目前上海“特定政策区”的政策大多滞留在规划层面，各类政策存在着规划政策为主、多元性不够、特色性不强、项目衔接不紧密的问题，下一步需要借鉴先进经验，进一步完善政策的特色。

一方面，实现“特定政策区”的核心目标，如科创中心、公共活动中心等，需从区域乃至城市整体发展的视角，以人群活动和需求为基点，开展趋势研判，提炼构成地区空间特质的核心要素，制定保障地区特质的空间策略，如“边缘之城”对商住空间比例、混合使用度的控制；另一方面，结合地区更新发展诉求，发挥规划的公共利益属性，积极落实“人民城市人民建”理念，以人为本，对有利于提升地区整体环境品质和功能活力的历史环境、公共界面、服务设施等要素，开展刚弹并举的政策供给，促进地区城市更新。

5.4  建立完善的实施评估和反馈机制

由于“特定政策区”自身的复杂性，为加强政策的合理性和针对性，需要由综合管理平台建立针对核心目标的政策实施、项目推进的评价和监督反馈机制，确保核心政策、项目有效推进和落实，对于重点地区、创新型政策，可以缩短评估周期。

需要建立一套完善的特定政策传导与实施机制，注重空间单元框架做为空间要素配的基础，主要以用途传导与结构传导为主。依托单元级规划统一配套要求，发挥统筹作用，通过专项规划传导详细规划进行具体落实与校核，促进“多规合一”，完善设施配套体系，加强片区设施平衡配置。

06

结语

科创培育与地区整体更新结合是一个漫长的过程，从“边缘之城”到科技城，历经十年发展。当前，“战略机遇区”逐步面临更新后土地价值快速提升带来的科创源生动力不足等一系列问题，但其成功的空间政策供给经验，对上海未来“特定政策区”的发展有着重要的借鉴价值。

在存量更新这个重要的发展重塑期，上海需要更好地利用“特定政策区”这一重要的空间治理手段，明确发展目标，合理划定边界，制定保障特质、提升品质的特色政策，有效调配空间资源，创新政策导向，为后续规划编制和政策实施，提出引导性和结构性的要求，从而实现地区整体更新和功能复兴，促进科创和城市更新相互浸润，积极落实对标上海“五个中心”的发展目标。