合村并居是指将邻近的若干个自然村进行合并的行为，能够推动农村土地集约高效利用、基础设施和公共服务设施规模化建设、农村生产条件改善和行政成本节约，包括行政区划重组和居民点集中。合村并居是我国新农村建设实践中的一项重大政策举措，自20世纪80年代末实施以来，取得显著成果，但近年来引发了较多争议。尤其在我国东部地区，由于发展阶段、地理条件、政策导向等的差异，以土地增值收益为驱动的合村并居更多，争议也更为集中。合村并居的出发点是在城乡经济社会发展需求的驱动下，优化城乡土地资源的利用，推动城乡融合发展，同时改善农民的生产和生活环境，就近推动农村城镇化。但在现实中，由于部分制度实施主体对制度目的的曲解以及实施手段的不合理，合村并居制度发生异化，破坏了乡村社会基础，违背了乡村发展基本规律，侵害了农民的合法权益，因此引发争议。

2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，要求编制“多规合一”的实用性村庄规划，村庄布局优化的重要意义得以强化。2022年10月，党的二十大报告明确指出，“赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。在推动高质量发展的现阶段，厘清合村并居制度演变的脉络，识别制度异化的核心问题并进行纠正，能够为乡村振兴提供有效路径，在推进城乡融合和高质量发展中发挥积极作用。

当前关于合村并居的研究较少，主要集中在合村并居的可行性、动机和风险等方面，多是对某一阶段或是对某一典型个案的剖析，理论性和系统性不足，缺少对制度发展过程的梳理和研究，不利于对合村并居制度的客观评价和对未来发展的科学判断。合村并居制度具有两面性，研究应基于对其发展过程的系统分析，辩证地看待其在实践中暴露出来的问题，深入剖析其在当下面临的困境，研究其创新发展，需要深刻地理解制度变迁的全貌。研究并揭示制度变迁的时机和作用，正是历史制度主义学派的重要建树。因此，本文聚焦合村并居问题更为突出的东部地区，基于历史制度主义视角，深刻理解合村并居制度的发展脉络，探究其问题所在和未来发展方向，从而有效发挥其在合理利用土地资源、改善农民生活水平、推动城乡融合发展等方面的正向作用。

历史制度主义是新制度主义流派之一，强调制度在决定社会和政治后果上的重大作用。它产生于社会科学的学科交叉地带和政治科学的范式嬗变，在秉承政治科学研究传统的基础上，汲取社会科学多样化的资源，提出整合结构主义和历史取向的理论主张与解释框架。

历史制度主义学者认为，制度是“对行为产生构造作用的正式组织与非正式规则及程序”。其理论内涵包括三个方面：其一，强调社会中的内生行动者基于关键节点的外部冲击推动制度变迁；其二，制度变迁可分为制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”，制度在关键节点断裂即产生变迁；其三，制度变迁过程中存在“路径依赖”，即制度运行会形成惯性，无论制度实施效果如何，都会在一段时间内不断发展和完善，很难对其进行改变。因此，新制度的研究和安排不能忽视旧制度和历史要素，应在旧制度的基础上进行优化和创新，而非推倒重来。

“关键节点”和“路径依赖”是描绘制度变迁内在逻辑的重要抓手，两者的共同推动形成制度发展的不同阶段。同时，制度变迁由一系列动力和阻力共同作用实现，包括外部来源、内部来源和混合来源，其中，权力结构、行为者、观念是制度变迁动力和阻力研究中受到广泛认可的变量。因此，本文综合制度变迁“断裂—均衡—强化”的解释框架和包含权力结构、行为者和观念的动力机制解释框架，共同构成合村并居制度演变的分析框架（图1）。

图1  合村并居制度演变的分析框架

Fig.1  Analytical framework for institutional change of the village consolidation system

资料来源：笔者基于臧雷振、潘晨雨《中国社会治理体制变迁的轨迹、逻辑与动阻力机制——基于历史制度主义视角》绘制

自20世纪80年代末以来，合村并居制度经历了三个发展阶段（图2）：初创与探索时期（1978—2003年）、发展与异化时期（2004—2020年上半年）、反思与重构时期（2020年下半年至今）。总体来说，制度前期表现出较大的优势，随后由于制度推进没有以乡村发展为本位，制度经历了异化的过程，推进阻力日益增大。当矛盾冲突达到顶峰时，各界开始反思并探索制度优化路径。

图2  合村并居制度的演进历程

Fig.2  Evolution of the village consolidation system

资料来源：笔者自绘

2.1  初创与探索时期

改革开放以后，家庭联产承包责任制促进了农村生产力的解放，农村工业化进程加快，乡镇企业得到快速发展，此时城镇发展仍处在起步阶段。由于行政村规模过小，山东、江苏、安徽等地的一些强村、强企面临快速发展带来的劳动力和建设用地短缺等问题，村级组织建设也难以支撑其改革发展需要。为有效保障发展，强村、强企通过扩张、扶贫，以及行政组织调整合并等形式，主导这一时期的行政村合并，突破村级组织管理的瓶颈，从而实现生产力与生产关系的匹配，促进更大范围内资源和人口的合理配置，推动农村经济发展。1985—2004年，我国行政村数量从940617个下降到652718个。

这一时期的合村并居主要由乡村内生动力驱动。推行合村并居，强村、强企和村集体能够获得发展所需的土地资源，进而实现经济发展水平提升和快速发展。在此过程中，就农民而言，他们能够实现生活条件的改善，获得更多的收入，分享发展红利；就地方政府而言，强村、强企的发展能够带来更多税收，并带动地方整体发展。因此，这一阶段的合村并居是顺应村庄发展需求自发产生的，实现了互利共赢，取得较好的实施效果和评价。随着20世纪90年代后期乡镇企业的急剧衰落，由强村、强企主导的合村并居的内生动力逐渐衰竭。

2.2  发展与异化时期

2.2.1 地方政府面临土地和财政双重压力

90年代中后期，我国城市进入高速发展时期，城市人口激增，居住需求大量增加，城市建设规模急剧扩张。城市建设统计公报数据显示，2005年，我国城市建成区面积为3.25万km²，是1981年的4.4倍。与此同时，人口城镇化速度远远落后于土地城镇化，土地资源浪费严重，耕地保护面临严峻挑战。为此，国家提出120万km²（18亿亩）耕地保护红线的要求，以保障我国粮食安全。一方面是严格的耕地保护政策，另一方面是日益增长的土地建设需求，地方政府由此陷入土地困境。此外，1994年实施分税制改革后，地方政府面临事权与财权不匹配的问题。2005年12月，全面免除农业税费并启动新农村建设后，基层政府的财政来源越发有限，财政压力急剧上升。

2.2.2 城乡建设用地增减挂钩成为解决耕地困境和财政困境的重要手段

城乡建设用地增减挂钩通过整理乡村的建设用地、宅基地和耕地，获得新增建设用地指标，将指标转移给城市用于建设，并给予农民征地补偿。这一创新有效缓解城市建设用地指标短缺与耕地保护政策之间的矛盾，在各地得到广泛实践，并显著推动了合村并居。2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”；2005年10月发布的《关于印发〈关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见〉的通知》，确定了完整的挂钩政策；2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》正式颁布。城乡建设用地增减挂钩政策的施行缓解了建设用地的压力，推动了城市建设和城镇化进程，也带动乡村耕地整理与中心村建设，为农业现代化和美丽乡村建设创造了条件。

在财政收入中，地方政府拥有较大自主权的部分来自土地出让收入，为获取更多的财政资金支持地方建设和发展，“卖地”成为解决财政问题的重要途径。近年来，在房地产泡沫、金融泡沫、债务危机等多重因素的冲击下，地方政府的债务问题愈加严峻，然而土地指标越来越稀缺。与此同时，城市土地拆迁成本越来越高，由于产权重置成本高昂，从城市内部获取建设用地指标的难度越来越大。城乡建设用地增减挂钩政策的施行，使得相对容易操作的农村土地成为获得建设用地、与工商资本合作换取财政收入的良好选择。于是，各地合村并居制度推进如火如荼。

2.2.3 山东省合村并居事件将矛盾推向顶峰

合村并居制度的异化，导致农民与地方政府之间的矛盾逐渐凸显，山东省大刀阔斧的合村并居行动将矛盾推向顶峰。2019年《中央农办 农业农村部 自然资源部 国家发展改革委 财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》要求各省在2019年底完成村庄分类工作，2020年底完成村庄布局。相应地，为推动村庄布局优化，也为了获取更多的规划流量指标，山东省于2019年10月提出，到2020年底完成所有试点的合村并居。2020年5月，山东省自然资源厅召开“山东省村庄布局专项规划”等项目和技术规程专家研讨会，提出“制定全省合村并居规划指导，稳妥推进合村并居”。2020年上半年，山东省多地大力开展合村并居试点工作，部分地区的制度推进举措不当，出现赶农民“上楼”、先拆后建等乱象，激发了社会矛盾，引发舆论的广泛关注。2020年6月，山东省政府叫停“一刀切”式的合村并居行动，本为好事的合村并居由“民心工程”变成“民怨工程”。

总的来说，这一阶段的制度演进主要由地方政府和工商资本推动，其目的已发生转变。由于背负“土地”和“财政”双重压力，地方政府除了考虑农民的生产、生活水平提高，设施和行政成本控制，以及解决乡村“空心化”和闲置问题外，将自身利益放在重要位置，而忽视了农民在乡村发展中的主体性；外来资本为了自身利益进行扩张也违背了公共利益，这一时期的合村并居是多元政策目标、多元利益主体、多元利益冲突与协调的产物（图3）。这也影响了地方政府决策的科学性，导致制度异化，最终损害以农民为代表的公共利益，引发诸多矛盾。

图3  土地财政背景下合村并居各主体及其目标和利益冲突

Fig.3 Stakeholders and their goals and conflicts of interest in village consolidation under the context of land finance

资料来源：笔者自绘

2.3  反思与重构时期

针对合村并居制度异化产生的问题，学者展开了广泛讨论，国家和各地政府也开始反思未来应如何改善和推进。2020年12月，《自然资源部关于进一步做好村庄规划工作的意见》明确指出，“村庄撤并应当充分尊重农民的意愿，不得强迫农民‘上楼’”；2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，“严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼”；2022年中央一号文件与《中共中央  国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调，“不盲目拆旧村、建新村，统筹城镇和村庄布局，严格规范村庄撤并”。

这一时期，合村并居制度的异化问题得到关注和重视，各方开始重视农民和农村主体作用的发挥，寻求纠偏的路径，希望通过制度的优化重构，推动合村并居发挥积极作用。

本文立足历史制度主义理论，梳理合村并居的发展历程，对制度变迁的关键节点和路径依赖进行研究，勾勒出制度变迁的整体形态。同时，采用“权力结构—行为者—观念”的框架，分析制度变迁的动力机制（图4）。

图4 合村并居制度变迁的逻辑和动力机制

Fig.4 Logic and driving mechanism of the change in the village consolidation system

资料来源：笔者自绘

3.1  合村并居制度的变迁逻辑

根据历史制度主义的观点，制度发展过程中在关键节点发生的关键事件催生了制度变迁，同时叠加变迁时存在的路径依赖，两者共同构成了制度变迁的内在逻辑。

因此，合村并居制度演进的逻辑可以总结为：改革开放初期，农村生产力解放和乡镇企业大发展是制度变迁的关键节点，其与行政村规模和村级组织建设的矛盾，催生了由强村、强企主导的合村并居探索；随着20世纪90年代后期乡镇企业的衰落，合村并居的内生动力逐渐减弱，2005年，城乡建设用地增减挂钩政策的建立，作为第二个关键节点，推动外部动力不断加强，后续对该政策的过度使用，使得制度逐渐异化；2020年，山东省激进的合村并居行动，将制度存在的问题集中暴露出来，也将社会矛盾推向顶峰，成为第三个关键节点，引发社会各界对制度的反思和优化。

以上制度演进过程中惯性的路径依赖主要体现为：制度产生的主要目的是基于农村和农民的实际需要，推动农村土地集约利用、节约行政和设施成本，以及改善农民生产和生活的条件。虽然后来推进主体从强村、强企换成地方政府，施行目的也偏向城市工业化和城镇化发展，以及地方政府对财政收入的考虑，但以农村和农民为本位的核心目的一直都是制度推行的重要考量，也在未来制度的优化调整中被置于更加重要的位置。

3.2  合村并居制度变迁的动力机制

多元政策、多元主体与多元利益的冲突和协调，推动了合村并居制度的变迁。依据“权力结构—行为者—观念”的动力机制分析框架，本文通过对权力结构、行为者、观念的变化分析，解释合村并居制度变迁的动力机制。

权力结构是制度中不同行为者之间的利益关系。在合村并居制度变迁过程中，社会力量从开始的主导地位逐步走向衰落，由于政府与社会、城市与乡村的权力关系始终不对等，地方政府一直是决定合村并居制度发展方向的主导者。但是近年来，随着经济发展水平的提高和社会主要矛盾的转化，治理水平和治理能力现代化的重要性日益凸显，政府愈加重视引导和培育社会力量参与决策，推动权力结构优化。

行为者是制度变迁的实现载体，是制度变迁动力与阻力的具体体现。在合村并居制度变迁的第一阶段，行为者为强村、强企，动机源于自身发展利益需要；在第二阶段，地方政府基于施政需要和对财政收入的考虑推动了制度变迁，外来资本为了获取更多利益参与推动制度异化；在第三阶段，社会力量为农村和农民利益发声而推动制度变迁，同时，政府为推动治理体系和治理能力现代化而主动推进制度变迁。

观念会对行为者的行动选择产生影响，以农村和农民为本位向以城市工业化和城镇化为本位的转变，影响了合村并居制度的演变。这一外生变迁导致行为者观念改变，表现为其在现有制度内追求的目标或策略发生转变。因此，行为者在旧制度内追求新目标，促使制度发生变化。在迈上全面建设社会主义现代化国家新征程的现阶段，地方政府推动合村并居的观念又在发生转变，乡村发展得到重视，农民的权益和主体意愿得到强调，这正在推动合村并居制度向更加积极的方向转变。

基于我国特殊的人地结构和当前的发展要求，尤其是国土空间规划背景下实用性村庄规划编制的需要，推进合村并居具有现实合理性和重要的战略意义。

基于上述分析，地方政府是合村并居制度发展的主导者和行为者，在外界政策和发展环境的影响下，其作为公共权力的主体，在公共利益和地方私利之间的摇摆，是后期制度异化的重要原因。在当前制度发展的关键节点，在社会力量的推动下，以地方政府的观念和行为优化为抓手，矫正制度异化，发挥合村并居推动农村土地集约利用、节约行政和设施成本，以及改善农民生产和生活条件的重要作用，对于实现乡村振兴和乡村治理现代化具有重要意义。

值得一提的是，虽然合村并居的部分实践引起广泛争议，但东部地区也存在许多成功的地方实践。例如，苏北地区农民群众住房条件改善（简称“苏北农房改善”）针对四类重点对象，建成一批符合农民需求的新型社区，实现“三年改善30万户”的目标任务，有效改善了苏北农民的生活条件，推进城乡融合和区域协调发展；浙江省丽水市“大搬快聚富民安居”工程，瞄准低收入农户、高山远山地区和地质灾害隐患区的群众下山脱贫、易地搬迁，五年完成15万山区农民搬迁工作，通过引导人口、产业、要素向县城和中心镇集聚，实现人居环境改善和资源配置优化，缩小地区发展差距。剖析这些实践案例，发现制度的实施过程与其最终成效同样重要，应在制度优化发展中予以同等关注。

基于此，本文针对合村并居实施过程和实施后两个环节，结合“苏北农房改善”和丽水市“大搬快聚富民安居”工程实践的经验做法，对新时代合村并居制度的优化发展做若干探讨。

4.1  制度实施过程中

在制度实施过程中，重点关注地方政府的观念和行为，重视农民的主体地位。主要包括两个方面的内容。

4.1.1 推动条件成熟地区合村并居，充分尊重村民意愿

应立足构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，在充分论证村庄合并基础和村民合并意愿的基础上，综合考虑资金、区位、自然、人文、政策等因素，选择合适的村庄、合适的时间和合适的模式推动合村并居。

坚持规划先行，编制“多规合一”的实用性村庄规划，科学划定搬迁撤并类村庄，严格限制新建、扩建农房等活动，为后续合村并居推进打好基础。农村聚落的发展和演变是人地互动的长期过程，具有生命周期的特征。推进合村并居应早做准备、长期谋划，采取长短期结合的方式，在进行长期、整体引导的基础上，短期内主要针对衰退期村庄进行撤并。

从村庄合并基础看，制度推进较为顺利的通常是发展受阻、建设基础较差、人口流失严重的村庄。“苏北农房改善”推进较为顺利的原因，一是苏北地区自21世纪初便严格限制农村自建房，现状农房普遍房龄较大，存在水电、卫生等设施配套不全，质量和舒适性不高等问题，村民通过搬迁改善住房条件的意愿较为强烈；二是苏北地区地势平坦广阔，在集聚居民点布局、农业生产等方面具有较好的条件。浙江省丽水市“大搬快聚富民安居”工程的主要对象是发展受地形限制较多，位于高山远山、生态保护区的居民点，这些地区的村民对于改善居住环境的意愿也较为强烈。由此可见，村民的搬迁意愿是影响制度推进的核心要素。

4.1.2 推动制度主体行为观念转变，保障农村农民利益

合村并居制度异化产生的原因主要是目标偏离、农民在乡村发展中的主体地位未受到重视。地方政府应对自身代表群众公共利益的定位有清晰的认识，明确推行制度的根本目的，切实保障农村和广大农民的权益，避免陷入土地财政与合村并居的恶性循环。在合村并居推进过程中，应重视级差地租的合理分配，优化国家、集体和个人之间的收益分配机制，探索创新确权入股等返还级差地租收益的形式，一方面为乡村振兴提供资金支持；另一方面保障农民的财产权，提高农民收入和生产、生活水平，实现“以工促农、以城带乡”的协调发展目标。地方政府还应对农村与城市的关系有更加准确的认知，城乡发展不是此消彼长的零和博弈，而是融合发展、共享成果的共生过程，农村和农民不能成为城市和城镇化的“牺牲品”。

4.2  制度实施后

在制度实施后，重点关注产业发展和土地利用，应保障制度的可持续性。主要包括两个方面的内容。

4.2.1 重视合村并居后的产业发展，拓宽农民就业渠道

土地征用后失地农民的就业和增收是影响制度实施效果的重要因素，单一的承包地流转、进城务工等方式难以有效解决问题。乡村产业发展应当与合村并居制度同步进行，将产业发展和就业岗位供给作为安置点选址的重要统筹因素。

对于具有优质资源的安置点，鼓励发展特色种养、乡村旅游等区域特色鲜明的乡村产业。对于资源条件一般的乡村：一方面，鼓励安置点选址与开发区、特色产业园区、工业园区等相结合，引进龙头企业，实现搬迁农户就近就业；同时，探索职业技术学校与安置点有效对接，针对当地企业用工需求，开展多种形式的就业培训，提升搬迁农户后续产业发展能力、经济组织创办能力和市场经营素质。另一方面，在安置点配建一定比例的集体经营性用房、物业管理用房，结合当地产业特色，发展来料加工、家庭工业和社区家庭服务业等，提升搬迁农户的就业机会和就业水平。例如，浙江省丽水市C乡在通过“大搬快聚富民安居”工程引导山上人口向县城周边集聚的同时，推动产业逐步向县城周边转移（图5），实现安置点结合产业园区布局。园区定期在安置点举办专场招聘会，地方政府定期在安置点开展技能培训，实现了安置农民的就地就业和增收。

图5  浙江省丽水市C乡主要产业平台与安置点分布

Fig.5  Distribution of major industrial platforms and resettlement sites in C Township, Lishui,  Zhejiang

资料来源：笔者自绘

4.2.2关注搬迁后迁出村的综合利用，提升土地利用效率

村民搬迁后，迁出村及其土地的后续开发利用和管理是关系新农村建设和乡村振兴的重要环节。当前，迁出村的利用主要有两个方向：一是靠近城镇地区的迁出村，通过征地转化为城镇建设用地，用于开展建设；二是偏远地区的迁出村，大多拆旧复垦为耕地。对于苏北等地势平坦地区，土地复垦后与周边耕地集中连片，具备良好的规模化耕作条件，后续利用较为顺利。但在浙江省等山地较多的地区，许多迁出村布局零散，与其他耕地不连片，集中耕作条件较差（图6），且由于耕作半径变化，村民无法继续耕作，承包户和企业考虑到耕作成本也不愿意接手，最终造成弃耕抛荒现象的发生。这不仅无法达到合村并居保护耕地、提升资源利用效率的目标，而且造成了土地资源的浪费。

图6 浙江省丽水市C乡易地搬迁复垦农村居民点与耕地分布

Fig.6 Distribution of relocated rural settlements and farmland in C Township, Lishui, Zhejiang

资料来源：笔者自绘

因此，迁出村的有效利用，应纳入合村并居制度实施前的综合考量，并开展整体谋划，与村庄规划相衔接，与乡村产业发展规划、土地利用总体规划、城乡建设用地增减挂钩项目实施方案相配套。一方面，充分挖掘迁出村的乡村旅游文化内涵与村庄特色，发展特色文旅，增加村集体收入；另一方面，加强农田基础设施和配套设施建设，优化调整种植结构，种植生长周期长、经济效益高的农作物，降低田间耕作的时间成本，有效遏制耕作半径变化带来的土地弃耕抛荒问题。

合村并居制度从初创到发展和异化，再到反思与重构，其制度变迁的背后是我国从改革开放到现在深刻变革的四十余年。针对已有研究缺少对制度发展完整过程的梳理和研究的问题，本文聚焦以土地资源化为驱动的，合村并居较为集中、争议也较大的东部地区，基于历史制度主义的视角，将合村并居制度置于历史场景中进行研究，将其变迁与经济、社会、政治的演进相结合，深入剖析发展背后的逻辑和动力机制。总体来说，合村并居制度有其合理性和必要性，在制度演进的“冲突—协调”过程中，把握制度的核心目标，推动地方政府有效统筹资本利益、公共利益和个体利益，将“利益钟摆”最大限度地指向公共利益，同时发挥农民主体性，是纠正制度异化、推动其正向作用发挥的核心。本文结合江苏省和浙江省的创新实践，对未来制度的创新发展进行探讨，希望以合村并居为外化表现形式，以满足人民群众对美好生活的需要为出发点，遵循乡村社会发展的一般规律，优化城乡人居环境，推动乡村治理现代化。