我国幅员辽阔，村庄数量大、分布散、类型多样。据统计，截至2022年底，我国仍有35%左右的居民生活在48.9万个行政村中，乡村地域占国土空间（陆地）总面积的大半。国土空间规划要求对所有国土空间分区、分类实施用途管制，意味着无论是通过编制村庄规划，还是采取通则式管理方式实现全域国土空间用途管制，都将面临巨大的压力与挑战。而首要任务是如何监督管理数量庞大的村庄规划项目，保障规划编制的质量与实效。

一方面，村庄规划编制数量庞大但管理人才有限，地方政府监督管理工作任务繁重。随着乡村振兴战略的全面实施和国土空间规划体系的建立，村庄规划成为推进相关工作的重要抓手，特别是自《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）提出“力争到2020年底，有条件、有需求的村庄应编尽编”以来，各地陆续出台了村庄规划编制技术导则，村庄规划工作在全国范围内如火如荼地开展。2022年一项关于乡村建设的研究报告指出，河南省、黑龙江省和湖北省分别完成了8300、1027 和1711个村庄规划编制成果。

另一方面，村庄规划作为详细规划，是落实全域国土空间用途管制的基础，也是全面实施乡村振兴战略的重要抓手，但仍处于长期存在的低质量困境之中。《自然资源部 中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号，简称《通知》）指出，一些地方村庄规划编制存在盲目追求全覆盖、脱离实际、实用性不强等问题和倾向，需切实提高村庄规划编制的质量和实效，引导乡村振兴工作开展。2024年6月，《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，一些村庄规划与实际不符，16省46县的1783个村庄规划偏离实际或流于形式，如村庄规划的部分内容不符合当地实际和农民需求，村庄规划成果存在缺项漏项、“文不对题”等低级错误，以及规划方案存在盲目照搬、照抄等问题。在此背景下，迫切需要强化对村庄规划编制的管理，有序引导乡镇、村和技术单位等相关责任主体落实规划任务，编制能用、管用和好用的村庄规划。

当前，我国学者对村庄规划的研究聚焦公众参与、产业发展、村庄发展潜力评价和布局优化等方面。对村庄规划的编制管理研究相对较少。受城市规划管理经验的启发，村庄规划编制管理研究集中于村庄规划实施监督管理方面，忽视了规划编制过程管理的重要性。事实上，相较于城市规划，村庄规划编制更加复杂，体现在村庄规划主体多元、规划编制流程繁多、权力关系复杂等方面，这就导致规划成果往往缺乏创新性。虽然村庄规划编制是基于国情、以政府为主导开展的活动，但其过程管理的基本思路、方法和理论具有相通性。在国外尤其是发达国家和地区，自工业革命以来，村庄规划经历了“衰退—复兴—重构”这一漫长曲折的演进过程，积累了丰富的规划编制管理实践经验。鉴于此，本文选取英国、美国、爱尔兰和日本四个经济发达且村庄规划管理机制较为成熟的国家作为研究案例，总结其在村庄规划编制管理方面的经验，以期为我国村庄规划编制管理优化提供借鉴与启示。

2.1  村庄规划

目前村庄规划还没有权威的定义，实践中相关规划的名称及内容也较为混乱。根据规划的不同发展阶段，我国的村庄规划衍生出多种称呼，如新农村规划、美丽乡村规划、实用性村庄规划等。在发达国家，城镇化发展水平高，城市和乡村社区之间的发展差异较小，因此，部分国家将村庄规划统称为社区规划（Neighbourhood Planning），如英国、美国等。但仍有部分国家为区分城市和乡村，将乡村地区的规划称为乡村规划（Rural Planning/ Village Planning）或町村规划，如爱尔兰、日本等。在上述国家，无论哪种称法，规划管理的逻辑和方法几乎是一致的，即村庄规划为社区的未来发展、更新和保护提供指引，属于该地区的法定规划。因此，上述规划与国内村庄规划的空间范围、规划任务和定位基本一致。为适应不同国家的语境，文章中上述名词可能会交替使用。

2.2  村庄规划编制过程

村庄规划编制是指制定村庄规划方案的环节，是对农村地区的未来发展进行系统规划和设计的过程。这一过程需要政府、居民、第三方组织、企业和规划师等多个主体共同参与、协作完成，通常包含“启动—完成—审批”三个阶段 （图1）。

图1 村庄规划编制主要阶段及流程

Fig.1 The main stages and procedures of village planning compilation

注：相关组织为议会、规划部门、住房和社区署、环境部门、历史建筑和古迹委员会、交通部门、海事部门、社区组织、社区宗教团体、社区从业者等。

资料来源：根据中国、英国、美国和爱尔兰的村庄规划流程绘制

2.2.1 启动阶段

启动阶段是村庄规划编制工作的基础，决定了村庄是否能够编制规划，并为编制工作营造良好的环境。首先，村庄的管理者和居民需要考虑当前村庄存在的问题和未来的发展愿景。例如，爱尔兰村庄设计声明（Village Design Statements, VDS）要求村庄编制规划前先回答三个基本问题：规划理由（需求）与政策契合度、村庄发展水平、规划基础。其次，当村庄有需求、有条件编制规划时，地方规划管理部门会指导村庄成立社区论坛（Neighbourhood Forums）、村庄规划小组（VDS Local Working Group）等组织，以领导和协调规划编制过程。最后，确定规划范围。与我国一样，多数国家均支持多个村联合编制村庄规划。例如，《英国社区规划指南》（Neighbourhood Plans Roadmap）指出，教区议会可以与其他教区议会合作，共同制定联合社区规划。因此，规划范围不需要与管理范围严格一致，而是由规划委员会组织相关利益团体与地方规划部门讨论确定。一旦规划范围确定，即可向地方规划管理部门提交开展规划编制的申请，审批通过后即进入完成阶段。

2.2.2 完成阶段

完成阶段是村庄规划编制工作的主体阶段，包括调研分析、方案制定和意见咨询等环节。首先，由规划委员会向政府部门申请规划资金，然后委托规划师或规划团队开展规划编制工作。规划前期需要对村庄历史、人口、社会经济和文化等方面进行全方位调研，分析村庄存在的发展问题并确定未来的发展方向。调研期间还需召开居民讨论会，收集居民的规划想法。根据分析研判，规划师将与居民共同拟定一个首选方案和多个备选方案（规划初稿），并提交地方规划管理部门审核。例如在英国，通常会开展战略性环境评估（Strategic Environmental Assessment, SEA）和栖息地法规评估（Habitat Regulations Assessment, HRA），最终选择一个较为合适的规划方案。规划师将对这一方案进行细化，不同国家对方案的细化深度和成果内容要求不同。例如，澳大利亚的西澳大利亚州要求根据《州村庄规划指南》（Rural Planning Guidelines），明确对农用地、居住用地等进行管控；英国则没有明确规定规划具体应包含的内容，社区规划既可以涉及广泛的议题，也可以只关注一两个问题，可以完整、详细地指导建设活动，也可以简单地设定一般原则来指导建设活动。我国当前采用的方法与英国类似，村庄既可以编制完整的规划，也可以通过通则式规定进行管理。细化后的方案会咨询相关组织的意见，这些组织通常包括地方议会、规划部门、住房和社区署、社区组织等。这与国内的专家评审会较为相似，但国外通常不会专门邀请专家对方案进行评审，更多的是咨询与规划相关的利益主体的意见。英国还特别规定要通过上墙上网、街头宣讲等方式，让相关利益主体了解规划的内容，咨询的时间不少于6周。规划师需结合咨询意见，对方案做进一步修改优化，方能提请进入审批程序。

2.2.3 审批阶段

审批阶段是村庄规划编制工作的定案阶段，决定规划方案是否生效。审批阶段通常由地方规划管理部门负责推进，他们会将规划进行公示，并安排专业人员对方案进行技术性审查，检查方案是否按照咨询意见修改，以及相关材料是否齐全。符合要求的规划会提交地方议会进行独立审批，重点检查是否满足规划的基本要求和符合相关法律法规。如果审批通过，地方规划管理部门将安排村庄居民对规划方案进行公投。在英国，如果超过50%的居民投赞成票，规划方案即生效，并成为该地区法定规划的一部分。我国的村庄规划审批阶段与国外略有差异，主要区别在于公投环节前置，在报送审批前由村党组织提议，经村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，并对规划成果在村内公示不少于30日，而后才能由乡镇审核并向上级人民政府申请审批，获批和公示后即可生效。

2.3  村庄规划编制管理的逻辑框架

“管理”是一种活动过程，通过计划、组织、指挥、协调和控制等手段，对组织所拥有的资源进行有效决策和运作，以实现既定目标。村庄规划编制从启动到完成，再到最后的审批阶段，其间涉及的程序多、对象复杂，其管理本质上属于一种典型的过程化管理（Process Management）模式。过程化管理是一种以流程为中心的管理方法，关注组织内部流程的设计、执行、监控和改进。这一理论最初源于迈克尔‧哈默（Michael Hammer）提出的“业务流程再造”（Business Process Reengineering）概念。其目的是提高企业的生产效率，满足不同顾客对质量、速度、新颖性、标准化和服务的需求。流程再造是一项系统性工程，涉及管理理念、治理结构、干预方法等多个方面的变革。哈默指出，流程再造具有三大基本内涵。首先，公众需求是导向，始终以满足客户需求为基础；其次，多向互动的系统工程是关键，不仅涉及工作流程的简化和重组，还包括通过信息技术，实现部门间的整合与联动；最后，公众满意度是目标，不仅强调流程的效率和便民性，还注重行为的规范化、决策过程的人性化，以及服务品质的标准化。

20世纪末，以美国为代表的发达国家，逐渐受到业务流程再造理念的影响，后来该理念广泛应用于各种行业和组织，包括制造业、服务业、医疗保健和公共部门，近年来，该理念逐渐被引入村庄规划编制管理领域。国外对村庄规划编制管理具备成熟的管理体系和经验。例如，英国的社区规划体系经过长期发展，已经形成了一套较为完善的制度，包括对社区发展的需求评估、规划编制和公众参与等程序的细致管理。本研究借助过程化管理逻辑框架，对国外村庄规划编制管理方法和经验进行系统梳理，旨在为优化我国村庄规划编制管理提供参考。

对英国、美国、爱尔兰和日本的村庄规划编制管理经验进行总结分析发现，建立多元参与机制、开展规划工作坊、按需编制规划和广泛征询意见等方式，能够显著提升居民的参与度，有利于达成规划方案共识；完善法规体系与规划指南、建立过程管理制度、构建委员会协同制度和实行“多议会”管理制度等村庄规划管理制度创新，有利于规范村庄规划编制各项环节，形成规划多主体协同工作机制与多方协同治理模式，提高规划管理成效。

3.1  英国：公众参与与法规约束

3.1.1 建立多元参与机制

如何在村庄规划中提高公众参与度，充分反映居民意愿，是一个国际性难题。例如，英国在21世纪初尝试使用多种治理工具鼓励居民参与村庄规划，在国家层面出台社区参与声明（Statements of Community Involvement）和社区策略（Community Strategies）。地方政府也积极尝试创新管理方式，一方面，试图采用审议程序替代之前居民被动参与社区规划的形式；另一方面，试图使用审议工具，如居民小组、居民大会和焦点小组等非正式形式，以弥补正式规划管理中公众参与积极性不高的局限。

这些行动引发了关于进一步权力下放的讨论，从关注公众参与和包容性，转向关注社区在规划中的控制形式。英国现行的《英国社区规划条例2016》[The Neighbourhood Planning (General) and Development Management Procedure (Amendment) Regulations 2016 ]指出，在社区提交规划申请时，需建立有效的工作沟通机制。具体做法如下：在没有市镇或教区委员会的地方，需由地方规划部门指导成立社区论坛，由该论坛负责监督、协调社区规划的各项事宜；在有教区委员会的地区，社区规划编制工作直接由教区委员会负责组织和协调。社区论坛的成员需反映社区人口的特点和多样性，应来自社区的不同地域和社区的不同社会群体，可以反映当地居民不同的声音，保证在规划编制的过程中实现有效的社区参与目标。这种做法不仅可以充分反映居民意愿，还对规划编制起到积极的监督作用。例如，伯明翰郡“Soho and Handsworth社区论坛”建立了专属网站，并将规划磋商结果及时向公众发布（图2）。

图2  Soho and Handsworth社区论坛网及磋商记录

Fig.2 Soho and Handsworth neighbourhood forum and consultation records

资料来源：《Soho & Handsworth 社区论坛和社区规划范围申请》（Soho and Handsworth Neighbourhood Forum and Neighbourhood Area Application）

英国采用多种渠道充分征求居民的意愿。英国社区规划公益组织Locality建议规划师在收集居民意见时，不仅可以采用传统方式（如讨论会、工作坊、调研访谈等），还可以采用互联网渠道（如在线填写问卷、邮件和社交软件等）。尽管很多人都强调使用互联网渠道收集意见的重要性，但许多传统方法仍然非常有效，并将始终在社区参与中占有一席之地。这些方法更具个性化，可以提供更细致、更深入的反馈和参与感，特别是对一些在社区中难以接触（外出人员）或被数字化技术排斥和边缘化的群体（如低收入人群和老年人等）而言，沟通更加有效。同时应充分认识到互联网对信息收集的重要性。本文汇总了通过传统和互联网渠道提高居民参与度的工具（表1）。

表1  征求居民规划意愿的工具

Tab.1  Tools for soliciting residents’ planning preferences

资料来源：《乡村规划指南》（Rural Planning Guidelines）

3.1.2 法规与指南协同发力

强化规划编制过程中的关键环节管理，有利于提高相关主体的责任意识，主要方法包括出台法律或条例予以强约束，以及制定规划编制指南进行引导等。例如，英国在国家层面制定了《英国社区规划法2017》（Neighbourhood Planning Act 2017）和《英国社区规划条例2016》，明确提出社区规划编制中的关键步骤。《英国社区规划法2017》第61E（6）条指出：“村庄规划只允许教区议会、镇议会或社区论坛申请编制，并负责协调规划制定过程。”《英国社区规划条例2016》第14a（Ⅳ）条明确：“在向当地规划部门提交规划方案初稿之前，必须以一种可能引起在附近地区生活、工作或从事商业活动的人注意的方式进行公布和意见咨询，咨询对象包括议会、规划部门、住房和社区署、环境部门、历史建筑和古迹委员会、交通部门、海事部门、社区组织、社区宗教团体、社区从业者等，咨询时间不少于6周。”

英国威尔特郡规划管理部门规定了规划编制的各个流程，明确各流程需要完成的内容及注意事项，并针对社区规划每个阶段涉及的主要环节制定工作手册，规范和引导规划师、居民参与社区规划编制过程（图3）。

图3  威尔特郡社区规划工作手册

Fig.3  Handbook for neighbourhood planning in the Wiltshire

资料来源：《威尔特郡社区规划流程》（Neighbourhood Planning Process in Wiltshire）

3.2  美国：工作坊模式与过程管理

美国采用联邦政府与各州分权而治的政体，与其他发达国家相比，美国各州政府对地方的影响比联邦政府更强。下文以美国纽约为例，剖析纽约的社区规划编制管理经验。

3.2.1 开展规划工作坊

为提高社区居民在规划中的参与度，纽约政府要求规划编制单位在社区规划的各个阶段均需开展规划工作坊，以广泛征求居民意见。为此，纽约制定了居民参与社区规划的流程，指出规划编制的每个流程中居民参与的重点和需要达成的成果，并要求每个阶段的成果在网站上予以公示。

2014年，纽约市长比尔‧白思豪（Bill de Blasio）签署发布《纽约住房：一个10年5区规划》（Housing New York: a 10-Year, 5-Borough Plan），规划的愿景是让所有社区共同创造一个公正、公平、包容和繁荣的城市。规划提出两个基本目标，其中之一是让社区居民参与社区规划全流程，以稳固和加强社区自组织，确保其多样化和宜居性。文件的目的是通过为社区营造更加开放和包容的规划流程，改变纽约市政府以往在社区规划中扮演的主导角色。与此同时，社区参与也将大大提升政府机构、社区组织和普通居民之间的合作水平。为了有效落实纽约住房规划的这一变革，纽约市制定了《纽约社区规划手册》（Neighborhood Planning Playbook in New York），开发一套跨机构的社区规划体系，包含治理结构、规划流程、社区分析和信息公示四个核心要素。其中，规划流程（包含组织、认知、创作和审批四项流程）明确了社区居民需要参与的重点和产出项目，并要求对各个阶段性成果进行网络公示（图4）。工作坊1和2在“认知”阶段开展。工作坊1的内容是传达规划范围和编制过程时间表，展示初步研究成果，并根据社区居民的实际生活体验，获取他们对初步研究的反馈，了解研究成果与社区居民需求的契合程度。工作坊2的内容是为该社区创建一个基于共识的愿景、目标和指导原则，重点在于识别在规划过程中将起到关键驱动作用的重要问题。工作坊3在“创作”阶段开展，核心内容是规划团队与社区居民就初步规划方案可行性进行讨论，征询相关主体意见。工作坊4在“审批”阶段开展，主要内容是审查社区规划的最终成果。

图4 纽约社区居民参与规划的流程

Fig.4  The process of community residents participating in planning in New York

资料来源：《纽约的社区规划阶段》（Neighborhood Planning Phases in New York）

3.2.2 建立过程管理制度

为了让社区规划的不同主体共同参与规划编制过程，《纽约社区规划手册》制定了社区规划编制过程管理的时间表，对每个阶段需要哪些主体通过何种方式参与、举办什么会议、完成哪些工作及对应花费的时间予以明确，旨在解决与土地使用、住房、就业和商业，以及社区资源有关的一系列复杂问题和重大问题。每个社区规划可以修改时间安排，以满足规划项目的特定需求，但框架保持不变（表2）。

表2 纽约村庄规划编制过程管理时间表

Tab.2 The schedule for managing the village planning compilation process of the New York

注：*一个典型的社区规划过程可能需要8～10个月，具体的时间框架会根据项目范围而有所不同。

**在认知阶段收集的信息可用于启动编制环境影响报告书（Environmental Impact Statement, EIS）。

资料来源：《纽约社区规划手册》

3.3  爱尔兰：需求导向与协同治理

3.3.1 按需编规划

马斯洛需求理论认为，人的一切行为都是由需求引起的。同样的，村庄规划也需要以公众需求为导向，按需规划，否则难以提高居民参与的积极性，也就无法顺利开展规划工作。爱尔兰村庄设计声明明确要求村庄在开展规划编制工作前，必须自主向地方规划部门提交申请，并说明编制规划的理由和条件。村庄设计声明还明确指出，社区规划编制申请前要回答三个关键问题：第一，在县、市或地方层面，是否有明确的规划（政策契合度）用于支持提议中的社区规划声明？第二，社区基础设施是否健全，社区团体是否合作，社区内部现有和潜在的技能、兴趣和创造性才能是什么，社区是否准备就绪？第三，社区内有哪些规划基础，是什么使社区独特且具有辨识度？

3.3.2 构建委员会协同制度

长期以来，由于居民在规划编制过程中参与度不足，规划方案难以体现社区的实际需求，并且方案背后所体现的立场或价值观缺乏透明度，容易引发居民和政府之间的不信任，编制工作难以开展。因此，如何向不同的规划主体和社区群体开放规划决策过程，并将他们的价值观整合到规划中，对凝聚政府和居民之间的共识、形成更有针对性和更务实的规划方案至关重要。其中，已被证明最为有效的方式之一是通过社区规划委员会，将参与者（规划专家、政府、规划师、研究人员和社区居民）聚集在一起，从而协调解决不同主体的诉求和问题。爱尔兰相关法规规定，开展社区规划必须建立有效的项目管理、沟通和宣传体系，充分反映利益相关者的诉求。每个社区的规划管理架构应设量两类关键组织：一是社区规划多部门管理小组（由包括地方规划部门、社区居民在内的相关成员组成，社区居民担任主席），主要任务包括管理项目资金、公共采购、项目监测和评估；二是在地社区规划工作小组，成员涵盖社区委员会、俱乐部、商业团体的代表，以及其他利益相关者，主要工作内容为协调规划制定过程，代表不同群体对社区规划提出意见。

3.4  日本：广泛征询意见与实行“多议会”体系

3.4.1 广泛征询意见

日本在村庄规划编制过程中，充分重视村民自治组织的意见和决议，注重借助专家指导和政府协助等手段，汇聚三方合力，共同完成目标明确、实施性强的乡村规划。日本《国土利用计划法》第8条第3项规定，在制订町村计划时，需要采取必要措施，充分反映居民的意见，如采用公众意见征询、问卷调查、居民说明会等方式。《国土利用计划及土地利用基本计划运用指南》指出，在编制町村规划方案过程中，如认定规划方案会对规划范围外的地区造成影响，除需征集本町村居民意见外，还需听取受影响町村的意见，并与町村反复交换意见。

3.4.2 实行“多议会”管理制度

为了规范村庄的规划编制活动，促进乡村地区高质量发展，日本探索建立了“政府（人与自然共生区域审议会）—地方（区域协议会）—村（乡村建设协议会）”三级乡村建设议会制度。位于日本经济发达地区的神户市，在乡村土地利用、空间治理方面的探索居于日本领先地位。神户市将城区以外的区域划分为“人与自然共生区”“绿地与神圣区域”“其他用途区”三类。其中，农业、农村地区位于“人与自然共生区”。为监督管理该区域内乡村规划建设活动，市政府成立“人与自然共生区域审议会”，作为市长附属机关。其成员为专家学者、市民团体、农业代表及市议员等，主要职能是为政府提供决策建议，调查审议人与自然共生区域相关的事项，具体包括协助市长审议乡村规划方案、监督管理乡村建设活动等。

在地方层面，为了组织管理各村的乡村建设事业，神户市还要求以一至数个村落的社区为单位设立“乡村建设协议会”。其成员通常是本地居民、町村管理者和相关利益团体，主要任务是制定本地区的乡村规划，推进宜居农村环境建设。神户市通过派遣专家等方式，支持乡村规划的制定和修改。此外，多个乡村建设协议会还可联合设立区域协议会，以协调各协议会的活动，区域协议会可向市长反馈乡村规划建设的意见。截至2025年7月，神户市共计172个村落中已有161个村成立了乡村建设协议会，占比为94%；120个村完成规划制定，占比为70%（表3）。

表3  神户市乡村建设协议会设立和村庄规划制定状况统计表

Tab.3 Statistical table on the establishment of the Kobe Rural Construction Association and the formulation of village plans

资料来源：笔者根据相关资料整理

4.1  以需求为指引，激发内生动力

村庄规划的服务主体是村民，需要充分尊重村民主体的地位，根据村（村民）的需求，按需编制。过去一段时间我国的村庄规划都是由政府主导的，各类示范村、典型村和任务村等存在“被”编制规划现象，一些村庄规划未充分征求村民的意愿，不仅导致村民对村庄规划参与的积极性不高，还造成资源的极大浪费。《通知》特别强调，要推进有需求、有条件的村庄编制村庄规划。因此，我国应以需求为导向，按需编制规划。可以借鉴爱尔兰村庄规划管理的需求导向机制，在启动村庄规划之前展开规划需求评估，重点是依据村庄规划开展的需求和基础条件两方面，评估其是否具有开展规划编制的必要性。其中，在需求评估方面，要求村庄在申请编制规划时，需证明是否存在对产业项目落地、国土空间综合整治、公共服务改善和人居环境整治等的需求；在基础条件评估方面，重点关注申请规划的村庄是否有规划资金支持、所属村庄分类、村“两委”和村民是否有能力和动力推动规划项目开展等，确保真正有需求、有条件的村庄编制规划。

4.2  以法规为基础，完善管理体系

目前，国土空间规划体系尚处于完善阶段，相关标准和规范仍不健全，从全国到地方，都缺乏层次明晰、体系完整的村庄规划标准规范。特别是国家层面缺少村庄规划管理的顶层设计，未明确村庄规划的范式。一方面，《中华人民共和国城乡规划法》对村庄规划的约束有限，主要涉及编制主体和审批程序等方面；另一方面，为适应国家乡村振兴战略发展的要求，近年来自然资源部、农业农村部等部门发布了若干村庄规划相关的指导性文件，但各文件各有侧重，目标不趋同。

英国经验表明，应构建完整的法规体系和规划指南进行强约束和引导，具体为国家层面构建完善的村庄规划法规体系，出台法律或条例对关键程序予以强约束；地方层面制定通俗易懂的规划编制指南，对村庄规划流程进行引导。因此，我国应尽快出台国家层面的村庄规划条例和完善地方指南，两者协同分工，共同约束和引导规划行为。针对村庄规划的过程规范性、规划组织管理等问题出台国家村庄规划条例予以约束。而对于反映地方差异的规划内容，各地可以结合地区特点，差异化地制定规划指南。此外，在市、县级层面，还可借鉴英国威尔特郡的方式，创新可视化指引工具，采用漫画图解形式向公众说明规划编制流程、村民权利及反馈渠道，提高公众对村庄规划的认知度和参与水平。

4.3  以共治为导向，构建“县—村”两级管理机制

由于我国实行“乡管村治”的模式治理村庄，村庄不具有行政权力。因此，《中华人民共和国城乡规划法》赋予乡镇人民政府组织编制村庄规划的权力。村庄规划大部分事权和任务都集中到乡镇一级政府，乡镇的规划管理工作较为繁重。《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》提出，地方各级党委、政府要强化对村庄规划工作的领导，建立政府领导、自然资源主管部门牵头、多部门协同、村民参与、专业力量支撑的工作机制，同时，要激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制。研究发现，英国、美国、爱尔兰和日本在村庄规划前期都会以居民为主体成立规划管理组织，负责管理部分规划工作。其中，爱尔兰和日本不仅在村成立相关组织，在地方政府一级也成立了相应的规划管理组织，特别是日本还提倡同一发展片区中各个村的“协议会”可联合成立“区域协议会”，以此提高规划管理的民主性和工作效率。

我国可借鉴上述经验，在县一级成立“村庄规划领导小组”，在村一级建立“村庄规划委员会”。其中，村庄规划领导小组由县自然资源和规划局协助县人民政府组织成立，由县委或政府领导担任组长和副组长，成员包括政府办负责人、各相关业务局局长、各乡镇镇长、村庄规划领域专家学者等，主要负责监督村庄规划编制全过程工作、评估规划申请，并进行村庄规划编制的常态化监测与实时反馈。各村的村庄规划委员会由乡镇人民政府组织成立，成员涵盖村“两委”、村民代表、村企负责人、新乡贤及其他利益相关者，主要工作内容为组织、协调规划编制，积极参与调研访谈、方案比选、公告公示等环节工作，协商确定规划内容。

4.4  以村民为主体，提高公众参与水平

村庄规划作为统筹乡村发展的核心工具，理论上应强调“村民主体地位”的制度设计，但实践领域中普遍面临主体性建构失效的困境。村内留守老人和儿童群体受限于文化水平，难以理解规划图纸的技术语言，青壮年群体因外出务工形成“空间—利益”双重脱节，导致村庄议事参会率低。英国、美国、爱尔兰和日本均强调规划中公众的参与水平，特别是美国纽约市的社区规划工作坊模式，要求在规划组织、认知、创作和审批四个阶段均需开展规划工作坊，讲解规划内容并听取社区居民的意见。英国社区规划公益组织Locality建议规划师在收集居民意见时，不仅可以通过传统方式，还可以采用互联网渠道。因此，我国村庄规划公众参与方式应借鉴上述经验进行优化。一是传统渠道提质增效，改良村民代表会议，采用“规划工作坊”研讨模式，设置产业发展、生态保护等主题讨论，每轮讨论后可视化呈现共识点；二是数字技术深度赋能，开发村庄规划微信小程序，集成在线调查、方案投票和进度查询等功能；三是建立特殊群体保障机制，加强对老年人、残疾人和儿童等弱势群体的关注。