长期以来，我国以单一性质为主的产业用地用途管制模式，在一定程度上造成用地功能单一、配套设施不足、综合效益不高等问题，难以适应快速变化的市场需求。随着后工业时代的到来，新产业和新业态对空间区位、载体形态、配套服务等方面都提出较高要求。特别是进入存量主导的再开发阶段，需要加强产业用地供给侧结构性改革，改变过去“蓝图式”控制型管控方式，转向适应市场需求的弹性开发管理模式；同时有效防范市场风险，保障公共利益不受损失，建立弹性适应市场需求、多元业态有机混合、配套设施更加完善的产业空间载体。2020年3月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》）提出，“深化产业用地市场化配置改革……创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给”，各地纷纷探索新型产业用地等混合用地类型。然而，由于缺乏用途管制顶层设计，混合产业用地如何适应市场需求和防范风险尚不明确，其内涵、功能配置、用途转换规则等仍不清晰。为此，本文对我国传统产业用地及混合产业用地用途管制的现状和问题展开分析，尝试基于市场化配置视角，构建混合产业用地管制逻辑，并创新地提出具体用途管制方式，为国内城市深化产业用地市场化配置改革提供参考。

伴随市场化进程的不断推进和资源要素配置效率的提升，产业用地利用方式及其管制逻辑不断调整适配。中华人民共和国成立以来，我国逐渐从计划经济转向市场经济，产业用地利用及其管制也随之从计划主导的用途单一、被动供应方式，转变为市场主导的功能混合、灵活配置方式。近年来，学术界和实践层面都对混合用地的规划、建设和管理全生命周期关键环节进行了深入探索，取得了显著的进展。

具体而言，学术界研究以探讨混合用地的分类、模式和用途管制等为主。在产业用地分类标准和规划管控优化方面，马琳等认为要调整工业用地分类，鼓励产业用地综合利用和立体开发，明确混合功能比例范围和功能兼容规则，保护好主导功能；唐爽、陈丹阳等提出二三产混合、配建式混合、市场化混合与定制化混合等混合模式与规划管控方法。新型产业用地是混合产业用地的典型，其相关研究重点关注用地性质、准入条件、功能管控、开发强度和供后监管等。在用途管制规则研究方面，一般认为要增强用途转变的灵活性，搭建兼容性高、灵活性强的规划调整机制；同时，产业用地具有公共资源属性，其市场化配置是一种有条件的、不完全竞争状态下的市场化运行机制，要注重公共利益和防范风险。

在实践探索层面，一方面，充分学习和吸取产业用地管理的相关经验。例如，新加坡设立产业类白地、工办园白地，在满足建筑面积、混合功能选择和比例的前提下，可以进行功能转换；美国允许在传统制造区（M）内引入“业务增强用途”和“激励用途”组合，支持存量工业用地增加容积率，发展工业、商业混合建筑；我国香港在工业用地中设立各类商贸用地（兼容无污染工业、次级/一般办公室、商业）、科学园用地（研发功能占55%~65%）；我国台湾的工业文创混合区规定主导功能用地不得低于50%，社区用地、公共设施用地分别不得超过10%和30%等。另一方面，通过丰富的在地化实践，不断探索产业用地由刚性管控向弹性适应转变的路径。例如，深圳、广州、杭州、昆山等城市推出新型产业用地（M0），融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等多种功能的产业空间和较高比例的配套设施；东莞市和惠州市的新型产业用地还可配置一定比例的商业办公和配套型住宅；上海市提出“综合用地”，并规定了主导用途、鼓励兼容、有条件兼容的功能类型与对应比例。

综上所述，现有研究与实践为我国产业用地配置改革提供了有力的支撑和有益的探索，但仍存在以下不足：第一，既有研究多聚焦混合用地的技术内容，缺少对市场化需求的整体把控；第二，当前实践在一定程度上适应了市场需求，但功能转换规则、指标调整机制仍不完善，为市场提供了博弈空间，潜藏着管控风险。为此，本文着重探讨以下两个研究问题，以作弥补：一是如何在满足市场弹性需求和防控市场风险中建立平衡机制；二是如何制定科学的功能转换规则、指标调整机制。

2.1  传统产业用地用途管制难以满足新时期市场的多样化需求

随着产业的转型升级，产城融合已成为新的发展方向，需要实现产业与城市功能的融合和空间的整合，但现行的产业用地用途管制规则缺乏对用地多业态混合、配套设施多元化、市场需求灵活多变的考虑，难以适应新背景下产业发展的需要。

2.1.1 产业用地分类单一，不符合多业态混合发展的需求

在现行用地标准中，每一小类用地性质对应一种开发建设用途，导致规划编制过程中城市土地使用功能单一，难以适应土地用途多样性的需求。随着我国制造业价值链向“微笑曲线”两端转移，工业生产向高端制造、研发、总部经济等新型产业转型的趋势不断显现，空间需求逐渐转为以生产、科研、办公、交流等多业态混合功能为主，现行的单一性质产业用地难以适应复合用地的需求。

2.1.2 设施用地供给有限，不满足配套设施多元化的需求

随着产业的发展转型，企业员工整体素质不断提升，对健身房、篮球场、图书馆、职工宿舍等配套服务提出了更高要求。现行产业用地的配套公共服务设施用地比例较低，对配套服务功能和高品质空间环境考虑不足，难以满足现代产业用地的需求，特别是与轻型化的高端制造业人才的需求不匹配。以广州市为例，根据笔者对广州联东U谷、德生科技、怡祥·盛达产业园等企业员工的访谈，目前工业用地的配套设施比例无法满足工作人员的健身、用餐、休闲等需求。

2.1.3 调控机制烦琐冗杂，不适应高效市场灵活多变的需求

一是用途转换流程复杂冗长。企业转型升级会催生科创研发、商务办公等生产服务需求，需要将全部或部分功能转变为商务、科研用地，如果超出了兼容比例要求，就需要调整用地性质，但通过控制性详细规划调整、公示、重新“招拍挂”出让的程序复杂且冗长。二是指标调整机制“一刀切”且流程复杂。以工业用地的容积率为例，上海、广州、深圳等市均对此规定了弹性区间，但都没有体现针对产业类型的差异化管控。同时，容积率调整程序复杂，以深圳市为例，容积率调整的流程涉及提交申请、编制技术方案、征询主管部门意见、市规划委员会审批、公示30日。

2.2  混合产业用地实践探索仍难契合高质量经济全方位诉求

综上所述，在市场经济背景下，传统产业用地的用途管制逻辑存在局限性。作为土地集约节约利用、产业高质量发展的关键路径，混合产业用地已获政界、学界的广泛认同。近年来，部分城市积极探索混合产业用地用途管制，其间暴露出产业用地隐性地产化、用途转换规则不健全、产业准入标准门槛高等诸多问题，与《意见》的战略期望存在较大的现实差距。

2.2.1 产业用地隐性地产化

近年来，各地纷纷探索新型产业用地（M0）政策，促进产业用地的混合化、弹性化管理。由于对生产功能、配套服务功能的界定不清，对混合功能进行有效监管的手段不足，部分项目打政策“擦边球”，借新型产业用地之名，行经营性开发之实，造成新型产业用地侵蚀制造业空间、冲击商办市场的过度“退二进三”、产业“空心化”问题，以及隐性“工改居”带来的地产化问题。以深圳市为例，2013年，深圳市推出新型产业用地（M0）政策，大幅放开创新型产业用房系列政策，导致工业用地流失严重，“工改商”“工改居”项目占“工改”用地的54%，这还不包括“工改M0”的项目。

2.2.2 用途转换规则不健全

一是产业用途界定过于僵化。以深圳市、上海市为例，虽然两市率先出台一系列规范，但诸如人工智能、直播电商等新兴业态跨界融合产业不断涌现。规则既定的类目式转换框架，难以灵活适配新产业的组合，企业常因用地性质界定模糊，在扩张或转型时遭遇审批阻碍，限制了产业协同创新的节奏。二是用地功能侧重生产，对公共休憩空间、个性化办公场所的预留与调整缺乏考量。北京市部分老旧园区更新后，仍以传统厂房格局示人，无法满足年轻创业者对时尚、舒适交流空间的向往，人才吸引力大打折扣。

2.2.3产业准入标准门槛高

国内大部分城市对产业用地建立准入标准，特别是对新型产业用地普遍建立比较高的产业准入门槛，设定了产业门类、研发投入、投资强度、地均产出和税收、空间选址等标准，体现了政府强管控的思维。而创新型企业初创期往往达不到准入条件，反而限制了市场主体的选择。

3.1  市场化配置的目标

混合产业用地的管理模式要从蓝图控制型转向市场需求型，对产业用地的调控体现在“放”和“控”的平衡上。“放”是适应产业发展不确定特征，减少政府对产业用地要素的直接配置，给市场主体更大的灵活性，放宽产业用地准入、功能转换等条件，并建立激励性引导规则；“控”是为防控市场失灵风险，加强对实体经济发展和公共利益的管控，建立底线规则，更好地监控市场主体行为。 

3.1.1 守住底线

坚守实体经济、公共利益、环境容量和产业政策底线，防控市场失灵风险。混合产业用地是兼容多种产业业态和配套功能的产业用地，本质上是用以满足新产业、新业态的混合发展，以及多元人群对空间品质的需求。在实践中，产业用地面临向商业、住宅用地流失的问题，且存在环境安全风险等，需要坚守底线。

一是守住实体经济底线，界定混合产业用地中生产制造、研发、实验、生产服务等产业功能的最低比例，保障主体功能用于实体经济发展，防止产业用地过度流向商业、住宅用地的套利风险。例如，新加坡规定白地中的产业功能占比不低于60%。

二是守住公共利益底线，混合产业用地中生产、服务、居住功能混杂，需防控生产功能对生活功能的干扰，应制定基本的安全生产、生活管控要求。例如，中国香港改造的工业大厦要求工业与非工业楼层间必须安排缓冲楼层，有效分隔工业与非工业之间的安全问题。为满足混合产业用地多元人群的基本生活需求，还可以设定保障住房等基本服务配套要求。

三是守住环境质量底线，控制混合产业用地生产功能的污染物排放标准，减少其对生活功能的影响。例如，我国昆明市开展“工业地图”制定工作，明确工业用地的大气污染物、水污染物等环境容量图谱；美国对混合产业用地管理增加噪声、工业“三废”、震动、建筑物层高、强光等影响居民生活质量的控制标准。

四是坚持产业政策底线，为满足区域产业政策和战略性产业发展导向，还可以制定产业政策叠加管理规则，对特定区域混合产业用地中的战略性产业功能的比例作出规定。以中国香港改造的工业大厦为例，业主须指定将改装楼面面积的10%作为政府要求的特定用途，以文化艺术、创意产业为主。 

3.1.2 放水养鱼

创新型产业新的生产模式和新兴技术的快速变革，促使企业和产品的生命周期逐渐缩短，为应对这一现状，需要适应新产业与新业态弹性化、品质化和不确定性的需求。 

一是多元产业业态弹性化整合的需求。研发、生产、销售等各类活动密切关联，企业的产业链上、下游业态将高度集中，以创新为主要驱动的小型化、定制化、多样化的生产形式和以中小企业为创新载体的产业集群，成为产业发展的主要趋势。多业态整合的低成本、高弹性的产业空间更适合其生存与发展。

二是多元人群对空间的品质化需求。新产业人群的生活模式与消费习惯显著区别于传统产业工人，居家办公、就近消费、沉浸式体验等新兴工作、生活与休闲模式逐渐兴起，催生了全新的空间需求，展现出产业活动与居住、商业服务等功能的高度融合。

三是功能和空间使用的不确定性需求。随着企业由孵化到成长、成熟的生命周期变化，研发、生产、销售等产业业态的构成会发生变化，可能会由生产制造主导转向由研发、销售主导。就业人群的变化也会导致配套服务需求的变化，从而产生产业用地改造、功能转换、容积率提升和公共空间品质提升等需求。

3.1.3 放宽准入

对空间和产业准入条件放宽限制和门槛。从市场化配置的逻辑看，在企业微观主体市场决策领域，应当减少政府干预；混合产业用地在产业业态、空间布局和投资决策等方面有更大的不确定性，应当进一步放宽对混合产业用地空间选址、产业类型等的准入条件，给予更大的发展空间。

3.2  管制逻辑：建立三分法的用途管制框架 

根据混合产业用地市场化配置的目标，针对守住底线、放水养鱼、放宽准入的需求，基于公共领域和私人领域的“领域政治”原则，建立“强制性—引导性—低干预”三分法的用途管制框架（图1）。

图1  市场化配置视角的混合产业用地用途管制逻辑框架

Fig.1 The logical framework of the regulation of mixed-used industrial land from the perspective of market-oriented allocation

资料来源：笔者自绘

一是强制性管制。针对守住底线目标，坚守实体经济、公共利益、环境容量和产业政策底线，通过主导功能结构管控、公共利益管控、环境容量管控和产业政策管制手段，明确混合产业用地中的产业功能比例、基本安全设施、环境设施、基本服务设施、战略性产业功能配置要求，保障混合产业用地不变形、不走样，符合城市产业的政策导向。

二是引导性管制。针对放水养鱼的目标，适应产业发展弹性化、品质化和不确定性的需求，通过制订配套功能兼容清单、弹性灵活的用途转换规则、规划管控指标弹性调控和激励机制，给予企业发展空间更大的弹性和灵活性。

三是低干预管制。针对放宽准入目标，采用空间准入、产业准入负面清单的管理模式，对空间和产业准入条件放宽限制和门槛，给予市场主体微观决策更大的灵活性。

4.1  强制性管制：创新混合产业用地分类标准，明确底线管制规则

4.1.1 基于业态功能逻辑，增加混合产业用地分类

面向产业多业态混合和功能混合的特点，结合内地部分城市用地分类的创新实践经验，借鉴中国香港用地政策中兼容“无污染工业+商务办公+服务贸易”功能的混合用地，以及新加坡用地政策中兼具“研发设计+无污染制造+商务办公”的商务园（BP）用地概念，建议在现行工矿用地大类下增设混合产业用地中类，兼容生产制造、科研、商务等两种及以上的产业用地类型和相关配套服务，并将混合产业用地细分为工业混合用地、科研混合用地、综合产业用地三个小类。工业混合用地指以生产制造功能为主导，兼容科研、商务及相关配套服务的产业用地；科研混合用地指以研发设计功能为主导，兼容生产制造、商务及相关配套服务的产业用地；综合产业用地指可自由组合生产制造、科研、商务等产业功能及相关配套服务的产业用地。

4.1.2 守住四个底线，明确强制性管制规则

一是守住实体经济发展空间底线，明确产业功能配比要求。混合产业用地属于工矿用地，以发展实体经济为主要使命，在进行混合和功能变更时，要谨防主导功能被配套功能“过度顶替”，避免混合产业用地转向商办、住宅的风险。参考新加坡以及中国香港、台湾、广州、深圳、东莞等地的实践经验（表1），建议将混合产业用地的配套服务设施用房建筑面积比重限定在30%~40%，产业功能建筑面积比重控制在50%~70%，各地可因地制宜地细化具体标准。同时，明确混合产业用地各小类中产业功能的内部结构，工业混合用地的工业生产制造功能占产业功能的比重不低于50%，科研混合用地的研发功能占产业功能的比重不低于50%，综合产业用地的各类产业功能内部比例不受限制（表2）。

表1  各地新型产业用地、综合产业用地管理政策对比

Tab.1 The comparison of management policies for new industrial land and comprehensive industrial land in different regions

资料来源：新加坡市区重建局（URA）官方网站信息、中国香港《香港规划标准与准则》、中国台湾《工业园区各种用地用途及使用规范办法》，以及广州、深圳、东莞、佛山、上海等市规划和自然资源局官方网站信息

表2  混合产业用地分类和强制性管控要求

Tab.2 The classification and mandatory control requirements of mixed-use industrial land

资料来源：笔者自绘

二是守住公共利益底线，加强基本安全和服务功能管控。考虑到混合产业用地生产、生活高度混合的特点，需要加强对安全生产、基本保障方面的底线管控。一方面是安全生产管控，如管控缓冲楼层、开放公共空间等，实现有效分隔工业与非工业功能用途的楼层，从而保障在混合产业用地内实现安全生产和生活；另一方面是基本保障管控，对于满足特定条件的混合产业用地，可以对满足员工住宿的保障性住房配置作出规定，如对员工宿舍、人才住房的配置比例进行控制。

三是守住环境容量底线，加强污染物排放指标管控。针对混合产业用地生产、生活融合的特点，严格管控生产过程产生的噪声、工业废弃物、强光、辐射等污染物，制定主要污染物排放指标要求。

四是守住产业政策底线，制定产业功能叠加管制规则。根据不同区域产业政策的转型方向，要求在混合产业用地内配置一定比例的战略性产业功能，进一步细化产业功能内部的结构，引导区域产业转型升级。例如，中国香港规定，在规划为文化创意产业区内的工业大厦，将改装楼面面积的10%作为政府要求的特定用途，主要是用于文化艺术、创意产业；美国规定，在特定区域改造后的工业大厦中，创新制造业和创新型办公用途功能的占比应为75%。

4.2  引导性管制

适应市场弹性化需求，建立用途转换和规划管控指标弹性调控规则。

4.2.1 制定混合产业用地配套功能兼容清单，满足多元化空间需求

目前，对于产业配套功能的研究主要侧重于对配套比例的规划管控，需要明确对具体功能与设施类型的指引，引导增设多元共享空间和精细化的服务配套。不同类型的企业对于服务设施的需求不同，对配套功能的指引也应当具备一定的侧重与兼容性。针对各类混合产业用地的不同特点，划分鼓励兼容与有条件兼容的配套功能清单（表3）。工业混合用地优先以办公、会议等生产配套型设施和餐饮商业等生活型服务设施为主，有条件兼容（如用地面积或效率达到一定标准）的，可以兼容研发、实验室等生产服务设施和配套住宅、医疗等设施；科研混合用地鼓励兼容研发办公型设施，满足一定条件时，可以配置音乐厅、图书馆等品质化服务设施；综合产业用地可以根据实际产业需求灵活进行配套兼容。

表3  混合产业用地各小类配套功能兼容清单示意

Tab.3 The compatibility list for supporting functions across subclasses of mixed-use industrial land

资料来源：笔者自绘

4.2.2 制定弹性灵活的用途转换规则，适应企业生命周期需求的变化 

对于适应市场而催生出的产业用地用途转换诉求，关键在于如何在有效防范市场风险的基础上，建立更加灵活、有效的用途转换规则。风险主要集中于产业用途大量改变为非产业用途、配套功能调整占比过高、不符合公共利益等方面，可以基于风险等级，对用途转换的情形进行区分，分为无风险、低风险、中风险、高风险四个风险等级（表4），采取不同力度的管控要求。对于无风险情形，实行免予审批许可；对于低风险情形，可采取“审批承诺制”等方式，简化审批许可流程；对于中风险情形，可通过必要性论证和设置一定的条件进行许可；对于高风险情形，须严格按照控制性详细规划调整程序进行管控。

表4  根据风险等级建立差别化的用途转换规则

Tab.4 The differentiated rules for use conversion of industrial land based on risk tiers

资料来源：笔者自绘

4.2.3 建立开发强度区间阈值和弹性调控机制 

改变目前工业用地容积率刚性“一刀切”的管控模式，通过区间阈值、调节系数和交易转移机制，建立适应多元业态发展需求的灵活管控方式。一是建立开发强度区间阈值管控机制，混合产业用地采取容积率上限与下限的区间阈值控制，企业可以根据实际需求灵活使用，在区间内调整容积率无须审批。二是建立开发强度调节系数，可以从产业门类、区位条件两个方面增加调节系数。例如，针对高科技产业、新兴战略产业、都市型工业等门类，或者针对轨道交通TOD站点周边、中央商务区、重点功能区等区位，赋予大于1的调节系数，提高容积率上限。三是探索开发权资产化交易转移机制，在符合区间阈值管控的条件下，鼓励开发强度可以跨区域交易，以匹配不同企业之间的实际市场需求，通过市场交易提高开发强度上限。

4.2.4 建立空间效率和品质提升的激励机制

设置激励型的用途管制措施，引导打造更加高效与高品质的产业空间。例如，针对企业亩均税收等绩效指标的提升，给予空间奖励措施，如提高容积率上限、增加产业用房部分可分割转让的比例。引导产业项目进行底层架空，提供城市公共空间，打造交往交流场所，建设额外的高品质服务设施、景观小品等，可以给予容积率奖励、公共建筑用房不计入容积率核算、配套功能兼容清单豁免等。

4.3  低干预管制：放宽市场准入，建立空间和产业准入双负面清单

对用地企业的具体项目选址和发展产业类型等微观市场主体决策领域，以政府低干预管制为主，主要通过建立空间、产业准入负面清单进行管理，对清单规定之外的行业、领域、业务等内容，各类市场主体皆可依法平等、自主地选择是否进入，为企业的市场化决策预留最大空间。

4.3.1 空间准入负面清单

落实上位政策和规划管控要求，制定混合产业用地项目空间准入清单，明确三大准入原则。一是底线原则。落实国土空间规划空间管控要求，避开永久基本农田、生态保护红线、洪涝风险控制线、历史文化保护线、地质灾害防控线等空间底线。二是安全原则。结合城市产业布局发展导向，避开环境污染严重、安全风险较高、不符合“工业上楼”特征的产业聚集区，如石化园区等。三是高效原则。充分发挥混合产业用地集约发展的优势，避开城市对开发强度严格控制、低强度开发的区域选址，提高土地集约节约利用水平。

4.3.2 产业准入负面清单

为充分发挥负面清单对产业发展的引导作用，实现对混合产业用地的有效管理，构建三类产业准入负面清单。一是安全和环境类负面清单。落实国家及地方产业用地指南规定的限制类、禁止类，严格限制资源浪费严重、环境污染严重且无法避免对其他功能产生干扰、工艺技术落后、生产安全性要求较高、不利于实现“双碳”目标的产业准入。二是集约类负面清单。对于国家及地方产业政策允许和鼓励的方向，但不符合用地区域开发管制原则的产业，也应设置准入门槛，如生产流程对占地面积的要求较大、内部管线较多、不适宜“工业上楼”的产业。三是绩效类负面清单。针对不同用地类型，分区域对投资强度、产出强度、税收强度等产出效率指标分别设置准入规定，低于标准的不允许进入。同时建立产出效率准入门槛和用地类型挂钩机制，如规定综合产业用地类别的功能转换灵活度最高，其产出标准为所有产业用地中最高。

我国现有产业用地的用途管制面临用地分类不适应新业态混合发展的需求、用途转换和指标调整机制不适应市场弹性化的需求、实践探索出现实体产业“空心化”和隐性地产化风险等问题，难以满足高质量发展阶段的新要求，需要转变产业用地的管制逻辑，从蓝图控制型管控转向市场需求型管理，在满足市场弹性需求和有效防控市场失灵风险之间取得平衡。混合产业用地是推动产业用地市场化配置的重要突破口，市场化配置视角下的混合产业用地用途管制要“放”“控”并举，坚持守住底线、放水养鱼和放宽准入的管控目标，建立“强制性—引导性—低干预”三分法的用途管制框架。在强制性管制方面，明确混合产业用地实体经济、公共利益、环境容量和产业政策四个底线管制规则；在引导性管制方面，适应市场弹性化的需求，建立更灵活的用途兼容和转换规则、规划管控指标弹性调控规则、空间品质和效率提升激励规则；在低干预管制方面，放宽市场准入，建立空间和产业准入双负面清单。