近年来，随着老年人口的持续增长，如何及时、科学地应对老龄化，已成为国家治理现代化进程中必须解答的重大时代课题。截至2024年末，全国60岁及以上人口达到3.1亿，占总人口的22.0%。面对日益增长的养老需求，政府保民生、兜底线的任务愈发艰巨，而社会力量参与养老服务尚存在一定的制度瓶颈。与先期进入老龄化的国家和地区相比，当前我国应对人口老龄化问题面临的挑战更大、任务更重，老龄化对于城市发展的影响全面且深远。

北京是我国老龄化程度较高的城市，截至2024年末，全市60岁及以上常住人口达到514万，占总人口的23.5%，已达到中度老龄化社会标准，呈现“快速老龄化”前期与“快速城市化”后期“两期叠加”的典型特点。养老服务供给不仅关乎老年人的生活质量，也直接影响城市整体的发展与社会和谐。当前，北京已由“增长阶段”迈入“运营阶段”，在老年人口不断增长、空间资源高度紧缺的背景下，亟须紧抓宝贵的历史“窗口期”，系统地优化、调配城市养老服务与空间资源，将积极应对老龄化作为推动城市发展转型的重要抓手，将保障老年人的美好生活需要作为建设国际一流的和谐宜居之都的必然要求，全面推动老年友好型城市建设。

追溯相关理论，随着20世纪60年代以来“成功老龄化”“生产性老龄化”“健康老龄化”“积极老龄化”等理论的提出，老年人逐渐由所谓的“社会负担”转变为“宝贵财富”和“发展机遇”。一方面，为有需求的老年人提供医养结合的服务，通过完善养老服务体系来满足老年人的福利需求；另一方面，鼓励老年人积极参与经济和社会生活，不断提升老年人的幸福感和满意度。

面对当前积极应对老龄化的时代命题，诸多领域的学者顺应个体老化和群体老化的不同规律展开讨论。在社会经济层面，结合中国式现代化的基本特征，以老龄事业高质量发展为中国式老龄化社会治理的首要任务，协调人口均衡发展与经济社会可持续发展。在资源配置层面，分析城市、街道、社区等不同层面养老服务设施的配置情况，明确养老资源面临的问题和挑战，研究优化配置的策略。在空间规划层面，结合老年人口的分布、需求特征与物质环境基础，总结国内外老年友好型城市建设的相关经验，研究适老型城市、社区的规划建设策略。总体来看，面向以北京市为代表的超大城市老龄化动态发展趋势，进一步发挥规划引领作用，加强系统性资源统筹，对于践行积极应对人口老龄化国家战略、构建和谐宜居之都具有重要意义。

当前，部分发达国家已进入高度城市化阶段，经历了人口老龄化程度不断加深、城市空间布局不断优化的过程。各地通过规划、经济等措施优化完善中心地区的人口结构，增强城区发展的活力。相较而言，北京市正处于快速城市化发展的中后期，整体老龄化水平虽不及发达国家老龄化程度高，但从增长速度与规模来看，未来北京市的人口老龄化将更加全方位地体现对社会经济和城市发展的影响。

1.1  空间分布特征：老年人口在中心城区和生态涵养区聚集

根据第七次全国人口普查（简称“七普”）数据，对北京市老年人口进行分析。从老年人口数量来看，北京中心城区聚集了超过1/2的老年人和近2/3的高龄老年人，养老服务压力普遍较大。从老年人口在空间上的分布比例来看，北京市域范围内老年人口占比呈现由中心向外围“高—低—高”的圈层分布特征，老年人口在中心城区高度集聚，生态涵养区老龄化问题凸显。其中，中心城区60岁及以上老年人口占比为21.7%，高于外围地区（17.6%）和全市平均水平（“七普”2020年数据为19.7%）。同时，80岁及以上高龄老年人口呈现相同的分布趋势，且在城市中心的聚集更为明显（图1）。从老年人口密度来看，对比各圈层情况，首都功能核心区老年人口密度达到0.5万人/平方千米，远高于外围圈层（表1）。

图1  北京市各区60岁及以上和80岁及以上老年人口数量与占比情况统计图

Fig.1  Statistical chart of the number and proportion of the elderly population aged 60 and above and aged 80 and above in various districts in Beijing

资料来源：根据“七普”资料绘制

表1 北京市各圈层老年人口数量和密度统计表

Tab.1 Statistical table of the number and density of the elderly population in various circles in Beijing

资料来源：“七普”、北京市各区分区规划（公开版）

按照国际发展经验，城市中心地区人口、产业高度集聚，生活成本相对较高，一般呈现相对年轻化的年龄结构，对于维持城市的竞争力和吸引力具有重要意义。而老年人口分布大多呈现“中心扩散—郊区化聚集”的发展趋势。

日本作为全球老龄化程度最高的国家之一，与我国具有较为相似的文化、人口、资源和环境特征。近年来，日本的大都市圈中心城区相较于外围地区，老龄化水平明显较低，东京都市圈更是如此。根据2020年日本65岁及以上人口普查数据（表2），东京都市圈中心城区老龄化水平为22.7%，低于外围地区（26.8%）和都市圈平均水平（25.2%），也远低于全国平均水平（28.6%）。

表2  北京与东京老龄化水平对比

Tab.2  Comparison of aging levels between Beijing and Tokyo

注：老龄化水平指65岁及以上人口占比。

资料来源：“七普”、2020年日本全国人口普查

在城市空间结构和功能集聚方面，大伦敦地区与北京均呈现由内向外的圈层扩张特征，同样具有较强的可比性。随着近年来伦敦中心城区经济的增长和规划政策导向的转变，人口逐渐向都市圈核心区域集中，且年龄结构趋于年轻化。比较伦敦市分区层面和北京市街道、乡镇层面的数据，可以进一步发现，不同于北京中心城区和外围地区老龄化水平均较高的特征，伦敦呈现中心城区老龄化水平明显低于外围地区的格局（图2）。

图2  北京市街道、乡镇层面与伦敦市分区层面老龄化水平分布图

Fig.2 Distribution of aging levels at the street and township level in Beijing and at the ward level in London

资料来源：根据“七普”、2020年伦敦人口普查资料绘制

1.2  服务需求特征：老年人口需求多元，注重良好的服务资源保障

从老年人的照护需求来看，依据北京市老年人口的年龄结构、身体健康状况、照护需求等，可将老年人群划分为低龄健康、高龄自理、慢病自理、专业护理、失能失智和临终关怀六种类型，每种类型呈现不同的服务需求特征。其中，低龄健康老年人精力充沛，基本无生活协助或护理需求，对社会交往、休闲娱乐、自我价值实现等方面具有较高的需求；高龄自理和慢病自理老年人基本能够生活自理，但存在疾病治疗、短期托管、心理咨询等需求，一般以居家养老为主；专业护理和失能失智老年人患有某些疾病，需要全天候专业照护，对社区、养老机构的依赖性相对较强；临终关怀老年人患有重大疾病，面临死亡威胁，需要安宁疗护和家庭支持等，对医疗机构的依赖性相对较强。

从老年人的生活需求来看，根据对1000余名在京常住老年人的调研结果，老年人乐于选择安全、便利且具有良好服务资源的居住环境，并且随着老年人年龄的增长，对居住空间呈现越来越强的地域依赖性。其中，老年人重点关注城市和社区能否提供日照充足、通风良好的居住环境，以及医养结合、购物就餐、文体休闲等综合性服务。在此基础上，老年人社会参与、社会交往与代际融合的需求不断升高，对多样性城市体验的需求日益迫切（图3）。

图3  北京市老年人对居住空间需求的情况

Fig.3  Demand for living space among the elderly in Beijing

资料来源：根据2023年面向北京老年人口的问卷调查统计结果绘制

1.3  发展趋势特征：养老服务压力日益提升，服务水平有待拓展

结合人口年龄增长与迁移趋势，未来老年人口总量、比重将持续升高。预计到“十五五”初期，北京市常住老年人口占比将超过25%；到“十六五”初期，北京市老龄化水平将超过30%，进入重度老龄化社会。

一方面，第一次生育高峰阶段出生的人口逐渐步入高龄，80岁及以上的高龄老年人口将突破100万，社会抚养比将持续增长；另一方面，以60后和70后为代表的数量庞大的“新老人”，将逐步迈入老龄阶段。不同于“传统老年人”，这些低龄健康老年人知识视野更加开阔、思想观念更加开放、收入和消费水平大幅提升，具有较强的学习能力和适应能力，更加追求“老有所乐、老有所为”。他们不仅资产持有量较多、消费潜力较大，而且继续投身公共服务和社会建设的热情更高。他们将成为社会潜在的优势与宝贵的财富。

近年来，在空间规划领域，北京市始终把“积极老龄观、健康老龄化”融入首都城乡治理与规划建设的全领域、全过程，在空间发展战略、公共资源配置和人居环境建设等方面高度响应。

2.1  空间发展战略

强化政策引领与保障，通过各层级规划，有序保障设施落地。从城市发展政策来看，近年来，北京市紧密贯彻新时代老龄工作要求，相继下发关于扩大养老服务供给、推进养老设施建设、做好养老用地保障、打造适老宜居环境等方面的指导文件。将养老服务的重心由机构向社区居家过渡，完善就近、精准的养老服务体系，构建综合、连续的老年健康支撑体系，全面推进老年友好型社会建设。

从空间规划建设来看，北京城市总体规划提出建设国际一流的和谐宜居之都的发展目标，坚持以人民为中心，不断提高民生保障和服务水平，明确市级层面养老服务设施配置要求、布局原则和总量规模。坚持集约发展，有序疏解非首都功能，优化提升功能结构，完善人口调控机制。面对急剧增长的老年人口带来的社会需求，以及日益紧张的空间资源高效利用的客观要求，通过编制养老服务专项规划，研究分区、分类实施的设施规划布局策略（图4）。进一步在各区的分区规划、乡镇域规划、街区控制性详细规划和规划综合实施方案等国土空间规划编制中，结合各地区的人口特点和分布需求，对养老服务设施的差异化配置布局进行深化、细化，并在城市体检评估、规划审批管理中高度关注以养老为代表的民生保障相关内容。此外，创新地制定多方面保障制度，通过盘活存量、功能兼容等方式，引导养老设施多途径落位。

图4 北京市国土空间规划体系中养老规划相关内容示意图

Fig.4 Diagram of content related to elderly planning in territorial spatial planning system in Beijing

资料来源：笔者自绘

2.2  公共资源配置

加强专属型设施配置，鼓励各类共享型设施的适老化建设。面向日益提升的老年人服务需求，北京市不断探索各类公共服务资源的优化配置。一方面，通过多种方式持续增加养老服务资源供给。以区域养老服务中心建设为重点，统筹推进“居家+社区+机构”三位一体发展，促进基层养老服务的精准对接，初步形成具有北京特色的养老服务模式。同时，鼓励依程序将工业、仓储、商业、办公等功能调整为养老功能，保障养老设施的增量供给。另一方面，不断加强老年人健康服务保障。规模基数大、服务质量高的北京优质医疗资源，为老年健康服务提供坚实的基础。通过推动医养结合、保障机构供给和强化基层支撑等方式，不断完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护和安宁疗护等老年健康服务，实现老年健康服务设施“快速转型一批、同步建设一批、典型示范一批”的目标。除大力增加养老服务的“专属型”设施外，推进各类“共享型”设施的适老化建设，完善相关标准，不断提升城市的为老服务能力。

2.3  人居环境建设

完善适老化标准体系，开展多元适老化社区与城市建设实践。在城市环境、社区规划、住宅设计等方面，北京市逐步推广和完善适老化相关要求，不断健全无障碍设计规范、适老化设计导则等标准规范体系，指导适老、宜居环境的建设实施。

从专门为老年人规划建设的社区居住产品来看，形成老年人定向公租房、长租式养老社区和产权式养老社区等类型，满足老年人的持续照料等服务需求。从新建普通居住社区来看，探索面向新建社区的适老化技术指引，进一步提炼适老化建设要求，纳入商品住宅土地出让的挂牌文件，实现全龄友好型社区的建设试点和推广。对既有社区进行适老化改造，落实国家关于探索建立老年友好型社区创建工作模式的要求，结合北京市的责任规划师工作机制，在实施老旧社区综合整治过程中，大力推动通行无障碍改造、公共空间适老化改造、居家适老化改造等，形成诸多具有代表性的老年友好型社区建设实践案例。

尽管近年来北京市各类养老服务设施和城市适老化环境建设有序推进，但在当前城市不同圈层老年人口分布不均衡、空间资源整体有限的前提下，北京市老年人口与服务资源供需匹配的矛盾愈发凸显，精准养老、健康养老、居家养老的需求有待进一步回应（表3）。

表3  北京市应对老龄化的空间规划响应情况与存在问题

Tab.3 Status of spatial planning response and existing problems in response to aging in Beijing

资料来源：笔者自绘

3.1 城市空间发展战略与老龄化发展需求结合不足

当前，北京市在顶层设计层面已将积极应对老龄化作为重要的城市发展战略，并开展了大量的局部散点式实践。但是在老龄化发展视角下，仍需进一步完善对城市发展形势和总体部署的安排，探索老年人口发展与城市各领域政策的衔接，亟须通过适老化建设带动城市整体宜居环境建设水平和运行效率的不断提升。

从宏观发展战略来看，当前的人口严控政策较为缺乏面向老龄化实际情况的针对性分析。随着人口与城市功能的逐渐疏解，如何避免中青年劳动人口“人随业走”和中心城区老龄化程度进一步加深，仍需各方加强关注和妥善应对。同时，结合近年来外迁医院等设施周边老年人口的变化情况来看，中心城区优质服务资源的疏解对于老年人口的“带动作用”尚未充分发挥，而外围地区城市建设对老年人口的“吸引作用”亟须增强，仍需进一步结合圈层发展战略，促进人口年龄结构的空间优化。

从适老化空间供给来看，不同于上海市政府强干预，大力投入资金、空间、政策等支持适老化空间供给的特点，北京市按照政企双轮驱动的模式，不断激发以国企为主的市场活力，共同推动普惠养老服务供给。然而，面向当前“兜底有保障、刚需有服务、普惠有供给、市场有选择”的理想格局，北京市的养老服务设施供给还存在政府划拨力度不足、灵活供地方式不畅等问题。同时，商品住房土地供应中对适老型住宅的引导方向仍需明确，引导力度仍需加大，对老旧小区等老龄化程度较高地区更新建设的适老化转型机制亟待进一步研究。此外，在城市商圈建设、轨道交通发展等方面，也应不断加强对老年人日趋全面化、个性化需求的考虑，推动适老化的消费环境和出行环境持续优化。

3.2  资源配置方式与老龄化空间分布特征不匹配

目前，北京市养老和医疗等设施的空间供给与老年人口的实际需求匹配程度不高。中心城区老年人口集中，对养老、医疗资源的需求旺盛，但是空间资源较为紧张，进一步扩充的潜力相对有限；外围地区空间资源相对丰富，但各类养老服务的需求相对分散，且设施吸引力不足。

在规划层面，设施配建思路采用全市相对统一的标准，尚缺乏灵活性和适配性。以机构养老设施为例，中心城区的养老服务需求较大，床位价格高昂且供不应求，而外围地区存在床位大量空置和未充分利用等现象。全市超过2/3的行政区养老机构入住率不足50%，主要分布于外围地区；超过80%应建未建的养老照料中心同样位于外围地区的街道乡镇，在严格遵循千人床位配建要求下，供给与需求错配的局面难以满足就近养老的实际需求（图5）。同时，当前全市机构、社区、居家服务发展进度不一，养老机构发展存在瓶颈，社区作用有待充分发挥，居家需求增长迅速，“三位一体”养老服务仍需协调推进。

图5 北京市各区千人养老机构床位数和医疗机构床位数

Fig.5 Number of beds in elderly care institutions and medical institutions per thousand people by each district in Beijing

资料来源：根据2022年北京市养老、医疗床位数据统计绘制

在实施层面，空间供给手段尚不完善，以中心城区为代表的资源紧张地区，供需矛盾突出。从土地供应来看，近几年的供地数据显示，年度养老设施供地不足10hm²，与规划目标相比仍存在较大差距。综合近年来已获批街区控制性详细规划的实施情况和规划综合实施方案编审情况，各地普遍存在公共服务设施、交通设施、公用设施等基础设施实施相对滞后的问题。养老服务公益性强、营利性弱，部分养老设施提供的服务内容单一，运营能力有限，对政府补贴的依赖性较强，市场主体运营养老机构的动力较弱。从存量转换来看，尽管在政策层面国家和北京市均大力支持存量空间资源改建为养老设施，但在实际操作中，既有用地性质与建筑功能不一致，不同环节分属不同部门的事权，部分审查、验收标准不一致等，导致相关手续和证照无法顺利办理，更新改造活动难以正常开展。

3.3  适老、宜居空间建设尚难以满足老年人多元化的需求

近年来，北京市积极推进老旧小区适老化改造，但是将存量空间转化为养老服务设施尚处于探索阶段，缺乏较为成熟的模式，相关权属手续和行政审批路径仍需进一步明确。面向新建住区、住宅的适老化建设仍处于起步阶段。在规划阶段，一般按照标准配置养老功能，由开发商代建。由于建设阶段通常尚未有运营主体介入，开发商建设的养老服务设施往往出现建设品质不高、“货不对板”的问题。此外，在社区的交通组织、环境营造等方面，尚不能很好地匹配以居家为主的养老服务体系的要求。

结合对北京市老年人口需求的问卷调研，部分老旧小区和居住区集中地区仍存在社区养老服务设施和综合服务设施配置短板，难以满足健康、自理老年人休闲娱乐、日间照料、助餐服务、精神慰藉等日常服务需求；社区卫生服务设施等作为就近便捷的基层医疗设施，仍面临信任度不高、服务内容知晓度偏低、使用频率较低的情况，老年人的需求仍向大型机构聚集。此外，康复医院、护理院、安宁疗护机构等作为接续性医疗设施空间配置仍有不足，老年护理床位存在较大缺口，难以及时、有效地分流大医院需要长期专业护理的老年人，老年健康服务的整体性、系统性和连续性有待进一步提升。

面对当前老龄化快速发展、城市应对能力有待提升的局面，亟须针对老龄化发展特征，从空间规划响应策略的短板入手，不断优化发展战略、资源分配、宜居环境建设等各个环节，不断提高规划的适应性和前瞻性。

4.1  将积极应对老龄化有机融入各项城市发展战略中

基于老龄化发展的特征和规律，在空间规划和政策制定环节，应进一步注重从人口年龄结构合理、空间分布均衡的角度出发，全面审视各项政策的作用与效果。一方面，探索完善城市人口调控政策、非首都功能疏解对城市人口年龄结构的影响评估。在以产业功能疏解为“牛鼻子”带动人口均衡分布的同时，推动养老、医疗、生活服务等设施的均衡配置，进一步强化优质公共服务资源疏解与外围地区适老、宜居生活环境建设相协同，增强新城对全年龄段市民的吸引力。另一方面，面对中心城区空间资源紧张而老年人口相对集中的矛盾，坚持老年友好型城市建设与城市更新的深度融合。中心城区疏解、腾退的空间，应优先用于补足养老、基层医疗、社区服务等功能，探索完善将存量资源改建为养老服务设施的实施路径，以便更好地保障实操层面的有效落地。在此基础上，进一步探索包括税费政策、出让金政策等全方位的政策支持，不断激发多元主体利用存量资源开办养老服务设施的积极性，促进养老设施的充分有效供给。

4.2  建立更加符合老年人实际需求的设施供给体系

结合当前老年人口的空间分布与需求特征，依托各区域的现状条件和资源禀赋，进一步分区域统筹养老服务资源，探索形成差异化的公共设施配置标准与供给策略，旨在解决供给与需求错配的结构性问题。

中心城区人口密度大，老龄化程度较高，应进一步拓宽服务设施供给方式，坚持存量空间转型与新建设施并重，强调设施布局应因地制宜、嵌入社区，鼓励建设小微型设施，并适当加密布局。鼓励充分利用社会闲置和存量资源，除规划布局的常设性设施外，也应高度重视短期内可利用的临时性设施，推动养老服务设施与基础教育等设施的分阶段转化利用，鼓励低效医疗机构，如经营效益不佳的二级医院、社区医院等，转型为老年康复机构、长期护理机构等。

多点地区和生态涵养区，应充分结合对人口发展形势的分析，合理配置新增养老服务资源，适当控制大型养老服务机构建设，更加注重养老服务设施与宜居生活服务圈建设的有效融合。坚持城乡联动、以城带乡，不断增强新城优质服务资源对乡村地区的辐射带动能力，补齐乡村地区养老服务短板。同时，结合生态地区的资源禀赋，探索满足老年人多样化需求的服务，形成特色优势模式。

4.3  促进适老、宜居环境建设的系统整合和有机互动

面向当前适老、宜居环境建设系统性不足的问题，围绕高品质建设要求，大力推进适老型社区建设。在新增建设方面，持续探索将适老化建设的相关要求纳入土地出让条件、规划设计条件，完善适老型社区设计和建设引导。充分结合老年人的实际使用场景，重点关注与老年人生活紧密相关的功能布局、设施配置、交通组织、环境营造、安全保障、套型设计等内容，为老年人提供安全健康、便利舒适的生活环境。同时，在建筑设计阶段前即融入实际运营的需求，并强化建筑方案的联合审查，以充分保障养老服务设施的建设品质。

在城市更新方面，优先将老年人口集中的“双老社区”纳入地区提升改造计划，完善适老化更新相关的技术标准和配套政策。同时，充分发挥街道、社区及各类基层组织的自治能力，增强属地在项目立项、投资建设和维护管理方面的作用，使适老化建设不断贴近居民的实际需求。

4.4  结合未来发展趋势，加强规划的前瞻性和引领性

当前，我国人口老龄化呈现持续快速发展的特征，需要将积极应对老龄化作为一项长期的战略任务。为有效应对老年人口规模的快速增长及其需求结构的动态变化，亟须从提升养老服务设施供给能力、优化服务品质和类型等方面进行前瞻性系统布局。

为此，应守好底线要求，优先为“老老人”和失能、半失能等亟待照护的老年人提供充分的保障，重点加强康复、护理、安宁疗护等专业服务供给，并提前谋划相关基础设施投资、服务能力建设和专业人才培养体系。着力夯实面向广大老年人的基础照料服务网络，以社区基层养老服务设施建设为核心，不断提升老年人基本照料服务供给能力，从而提高老年人生活的便利性与舒适性。在此基础上，面对“新老人”的养老需求、消费能力及社会参与意愿日益上升的发展趋势，应积极拓宽老年人参与社会、主动就业并进行适老消费的渠道，着力营造更加契合老年人需求特征的城市生活场景和环境，促进老年人更加充分、主动地融入社会。此外，政策与服务供给仍需及时响应老年人养老观念的转变，深刻认识老年人是社会宝贵的财富，为异地养老、“候鸟式”养老等新兴养老模式提供更有效的制度支持与资源保障。

人口老龄化对城市发展的影响全面且深远。当前，我国正处于“快速老龄化”前期与“快速城市化”后期相叠加的关键时期，推动适老型城市和社区建设，不仅是适应城乡人口结构转型的必然要求，还应成为提升城镇化进程中城乡宜居环境建设水平和运行效率的重要途径。为贯彻落实“积极应对人口老龄化”的国家战略，及时、科学、综合地应对人口老龄化的发展挑战，不断适应老年人居家养老的需求，城市规划和建设领域需将应对人口老龄化与促进城市高质量发展紧密结合，在空间治理中统筹把握老年群体与全体社会成员的美好生活需要，进一步规范和提升北京市养老服务设施和各类适老化空间的规划设计和建设水平，从而推动城市适老化建设的精细化与包容性发展。