环境卫生（简称“环卫”）系统作为保障城市正常运行的基础设施，对城市的发展至关重要。然而，环卫设施厌恶性和邻避性的属性使其在规划建设过程中存在诸多困境，选址难、落地难、运行难问题一直困扰各个城市，在超大城市中问题尤为突出。为指导环卫规划编制，规范建设，各地先后出台环卫规划标准，为促进环卫设施落地提供指引。

在超大城市中，北京市于2003年发布《北京地区建设工程规划设计通则》（试行）（2012年修编）和《北京地区城市规划管理守则修编》。这两个标准将环卫规划标准包含在内，用规划原则、工程设施、公共设施三大章节，对转运站、填埋场、焚烧厂等的规划标准予以明确。负荷计算标准则以《市政基础设施专业规划负荷计算标准》的形式于2017年单独发布。上海市1987年以政府规章的形式出台《上海市城镇环境卫生设施设置规定》，2010年修正后重新发布，从公共设施、工程设施、基层环卫机构、环卫车辆通道和建造维护管理等方面，对无害化处理厂、中转站、垃圾堆场、车道和维护管理进行具体规定。广州市于2021年发布《广州市城市规划管理技术标准与准则》（市政规划篇），规定垃圾压缩站的用地指标，以及公厕、垃圾焚烧厂、填埋场的设置要求；2022年以地方标准的形式发布《生活垃圾分类设施配置及作业规范》，重点对分类投放、收集、转运设施和运输设备配置要求进行分级、分类规定；2024年发布《广州市市政公用设施城市设计导则》，提出安全选址、降低邻避感、集约共享的导控要求。

深圳市于1990年发布第一版《深圳市城市规划标准与准则》（简称《深标》），先后经历2004年和2013年两次全面修订。《深标》是国内为数不多关于城市规划的全面、系统、综合的地方性技术规范，环卫规划标准作为其中一部分一直延续下来，内容不断充实完善。相较于其他超大城市，深圳市的环卫规划标准兼具时代连续性和地方性特征，率先提出“环境园”理念和适度集中布局原则，设施类型和内容深度与北京市相似，用地指标更为集约。在内容广度方面，深圳市出台的标准不及上海市，上海市的标准覆盖了设施规划、建设、管理全流程，更加细致、全面。广州市则不断增补适用不同场景的导则、标准，使之联合发挥作用。

随着城市生长，深圳市土地紧缺、建设强度高、人口密度大的特点凸显，环卫设施规划建设难度尤其大。2013版《深标》已实施近10年，有效指导了从总体规划到控制性详细规划层面环卫规划的编制，塑造了现状环卫建设的格局。近年，“无废城市”、垃圾分类等新理念层出不穷，相关规范、标准不断迭代更新。深圳市于2021年启动《深标》环卫规划标准修订（简称“2021版《深标》”）工作，对2013版的实施效果进行评估，研究面向超大城市未来发展的环卫工程规划标准。目前，修订已完成，本文立足未来一段时期深圳市作为超大城市的发展特点，介绍深圳市在环卫工程规划标准方面的思考，以及2021版《深标》环卫工程规划标准的修订内容和特点，希望能为其他城市和相关人员编制规划提供参考。

1.1  标准解读

2013版《深标》环卫工程规划标准依据并参考当时出台的政策通知、法律法规、规范标准，借鉴上海市的垃圾收集点服务半径等统计数据；同时，统计深圳市的人均生活垃圾产生量和已建小型垃圾转运站的服务范围数据，主要依据包括“2个法规、8个规范、1个通知和4个统计”（表1）。

表1  2013版《深标》环卫工程规划标准参考文件

Tab.1 Reference documents for environmental sanitation engineering planning standards in the 2013 edition of Shenzhen Urban Planning Standards and Guidelines

资料来源：笔者自绘

2013版《深标》环卫工程规划标准共分为基本准则、环境卫生公共设施、环境卫生工程设施、其他环境卫生设施四个章节。“基本准则”章节明确固体废物的组成分类、总体要求和产量预测指标，在具体环卫设施规划标准中分别明确各类环卫设施的组成分类、规划要求和用地等相关指标。

1.2  实施评估

在2013版《深标》环卫工程规划标准的指导下，深圳市的环卫系统规划建设有序推进。自标准发布后，在全市层面，深圳市编制完成及正在编制的环卫规划有9部；在区级层面，编制的环卫规划和研究有2个。此外，还有效指导了市政专项规划、法定图则和城市更新等专项规划和详细规划中环卫内容的编制（表2）。

表2  2013版《深标》发布后编制的环卫相关规划

Tab.2  Environmental sanitation-related planning developed since the release of the 2013 edition of Shenzhen Urban Planning Standards and Guidelines

资料来源：笔者自绘

在2013版《深标》环卫工程规划标准的指导下，深圳市的垃圾分类行动逐步推进，环境保护不断受到重视，产量预测总体合理。从标准的环卫设施分类来看，环卫公共设施包括生活垃圾收集点、废物箱、公共厕所，其规划和实施基本落实了标准的相关要求。环卫工程设施包括垃圾转运站、再生资源回收站、生活垃圾卫生填埋场、生活垃圾焚烧厂、危险废弃物处理设施、余泥渣土受纳场。其中，垃圾转运站及合建的再生资源回收站的规划和实施基本落实标准的相关要求；生活垃圾焚烧厂虽然因邻避效应一度遭到市民反对，但总体建设执行相对顺利；其余工程设施由于实际应用需求不迫切，建设执行情况不甚理想。其他环卫设施包括管理用房、环卫车辆停车场、环卫工人作息场所的规划和实施基本落实标准的相关要求。

总体来看，控制性详细规划层面的环卫系统规划和实施情况较好，生活垃圾焚烧厂的规划建设相对顺利，其他大型环卫设施的规划建设较为滞后。

1.3  存在的不足

2013版《深标》环卫工程规划标准已实施十年，随着经济持续发展，固废产量不断攀升，种类不断增加，环卫工程规划建设和管理理念也不断推陈出新，新技术层出不穷，对规划标准也提出新要求，原有标准已不能适应和满足新时代环卫工程规划的发展趋势。

1.3.1 环卫设施类型覆盖不全

2013版《深标》提出，深圳市的固体废物主要包括生活垃圾、余泥渣土、城市污泥和危险废弃物等，并对当时的环卫公共设施、环卫工程设施和其他环卫设施的主要类型提出了规划要求。主要工程设施类别为常规的垃圾转运设施，生活垃圾、危险废物、余泥渣土等传统固体废物的终端处理处置设施，缺乏城市发展产生的新型固体废物处理处置设施。城市发展涌现新的产业形态，固体废物不再局限于原有种类。同时，随着管理理念的发展，垃圾分类行动不断推进，固废处理、处置设施日益多样化和功能化。深圳市已出现并建设了部分新型环卫设施，如大型垃圾转运站，餐厨垃圾处理厂，建筑废弃物处理、处置设施，绿化垃圾处理厂等。由于2013版《深标》环卫工程规划标准对设施类型的覆盖面不全，新型环卫设施规划标准出现空白，无法指导该类设施的规划建设。

1.3.2 原有规划标准过于粗放 

在设施类型方面，原有标准设施分类较为宽泛，如垃圾转运站依据转运规模划分为小型、中型、大型三类。其中，大型转运站的转运规模为大于450t/d，小型转运站的转运规模为小于等于100 t/d。最新发布的《城市环境卫生设施规划标准》（GB/T 50337—2018）对垃圾转运站分类进行了细化。其中，大型转运站细化为大Ⅰ型和大Ⅱ型，大Ⅱ型的转运规模为450~1000t/d，大Ⅰ型的转运规模为1000~3000t/d；小型转运站细化为小Ⅳ型和小Ⅴ型，小Ⅴ型的转运规模为小于等于50t/d。同时，与之相对应的用地指标也进行了细化。在建设形式方面，深圳市已有地下或半地下建设的垃圾转运站，而原有标准在地下建设或立体建设环卫设施规划管控方面仍为空白。在规划标准方面，原有标准的规划要求较为单一，如对生活垃圾焚烧厂、余泥渣土受纳场的环境防护距离要求并未明确提出要进行环境影响评价，而是仅指出距离不应小于300m和150m，无法完全保障周边居住用地及公共设施用地的安全。

1.3.3 无法适应最新时代要求

2013版《深标》环卫工程规划标准主要立足当时环卫发展形势，从末端设施规划建设方面对用地和建筑面积指标、布局等提出规划要求。如今环卫工程规划建设更强调从前端整体谋划，打造顺畅的固废流动监管态势，更强调前端垃圾分类和末端各类环卫设施的有效整合，实现对各类固废更严格、更精细的处理、处置。同时，在垃圾全量焚烧发电的背景下，生活垃圾焚烧厂规划建设越来越多，生活垃圾卫生填埋场将逐步封场和淘汰。未来将更多规划建设用于填埋飞灰、炉渣等惰性物质的灰渣填埋场。而在此方面，2013版《深标》已无法适应时代发展的趋势，迫切需要补足修订。

自2013版《深标》实施后，新出台了一系列政策文件和法律法规，部分规范、标准得到更新，提出新理念和新要求。深圳市编制了一批环卫相关新规划，对环卫设施进行补足和超前谋划。本次修订梳理了国家层面的2部法律、1个方案、11个规范，广东省层面的1个规范，深圳市层面的2个法规、2个方案、7个规范和规程指引（表3）。

表3 2013版《深标》发布后出台相关文件

Tab.3 Relevant documents issued since the release of the 2013 edition of Shenzhen Urban Planning Standards and Guidelines

资料来源：笔者自绘

分析深圳市已编和在编的3部环卫专项规划，包括《深圳市环境卫生设施系统布局总体规划修编（2019—2035）》（在编）、《深圳市生活垃圾焚烧处理设施近期建设补充规划（2015—2020）》（2015）和《深圳市建筑废弃物治理专项规划（2020—2035）》（2021），未来环卫工程规划建设呈现以下趋势和要求。

2.1  无废城市的要求

2018年《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》发布，无废城市建设如火如荼，《深圳市“无废城市”建设试点实施方案》（2019）也相继发布。“无废城市”建设倡导以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展和生活方式，持续推进各类固废源头减量和资源化循环利用，最大限度地减少填埋量，将固废环境影响降至最低。这就要求加强绿色、减量、再生、智慧城市建设，逐步实现全量焚烧和零填埋，提高资源化利用率，推进绿色共享和环境友好。

2.2  强制分类的要求

新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020）和《深圳市生活垃圾分类管理条例》（2020），均对推行垃圾分类制度提出要求。《深圳市生活垃圾分类管理条例》（2020）对深圳市的生活垃圾进行明确分类，提出建立生活垃圾定时、定点投放制度，做好后续分类处理。这就要求从前端强制实行垃圾分类，增加对分类投放的表述，并明确分类投放的管理要求和设施规划的相关规定，做到生活垃圾全流程分类投放、收集、运输和处理。

2.3  集约节约的要求

环卫设施类型多样，数量较多，占地面积大，深圳市可供环卫设施建设的用地较少。现实要求未来环卫设施规划建设要节约集约用地，有条件的可采取立体化、复合化建设。这在日本、欧洲发达国家和地区已有较多先例，我国自上而下也在倡导，相关规范标准也提出节约集约用地的要求，以及鼓励立体建设等有关表述。此外，作为超大城市，深圳市人多地少，建设密度和强度高，环卫设施邻避效应强，落地难一直困扰全市。环境园作为深圳市的首创，是将各类环卫设施集中在一起建设的大型综合环卫基地，深圳市历版环卫总体规划和国土空间总体规划都将环境园延续下来。将环卫设施集中布置于环境园内，一方面能够集约节约用地；另一方面能够充分利用集中布局优势，将环境园打造成环卫产业园。

2.4  环境友好的要求

我国环保意识逐渐增强，群众对环卫设施环境友好性的要求日益提高，这就要求环卫设施规划建设应更多满足城市用地布局、环境保护、市容景观的要求。这在《城市环境卫生设施规划标准》等修订的国家规范中加强了表述。《城市环境卫生设施规划标准》还特别增加对公共安全的表述，由于环卫设施引发的事故频发，有必要在规划阶段加强对公共安全的重视。此外，《生活垃圾焚烧污染控制标准》《危险废物填埋污染控制标准》《危险废物贮存污染控制标准》《危险废物焚烧污染控制标准》均提出，应依据环境影响评价结论确定环境防护距离，经环保行政主管部门批准后作为规划控制的依据。未来环境评价、安全评价将成为设置环境防护距离和设施安全的主要评价方式。

3.1  修订思路和方法

2021版《深标》环卫工程规划标准的修订思路主要以问题、趋势、需求为导向，更新落后标准，新增政策趋势，保障发展需求，优化结构，调整内容。具体可以概括为“两条主线、三个内容、四个方法”。

“两条主线”，即“结构+内容”。在结构上，参考《城市环境卫生设施规划标准》并结合深圳市的实际情况，共分为基本原则、固体废物产生量预测、环境卫生公共设施、环境卫生工程设施、其他环境卫生设施五个章节。相较于2013版《深标》，将“固体废物产量预测”单独成章。在内容上，“基本原则”章节主要对深圳市的固体废物分类及环卫规划标准的总体要求进行明确；“固体废物产生量预测”主要对固体废物的产生量预测方法和指标进行明确；其他章节主要对相应环卫设施的组成分类和规划标准进行明确。

“三个内容”，即“定原则+定产量+定设施”。“定原则”即明确规划的总体原则及各类设施的规划原则；“定产量”即明确各类固体废物的预测方法和具体指标值；“定设施”即明确本标准所包含的环卫设施类型及相应的规划标准。

“四个方法”，即通过“落实政策要求+参考规范标准+借鉴其他城市+结合深圳实际”，为标准中的规划要求和用地等指标提供支撑。具体修订思路和总体结构内容框架见图1。

图1  2021版《深标》环卫工程规划标准具体修订思路和总体结构内容框架图

Fig.1 Formulation ideas and overall structure content framework diagram of the 2021 edition of Shenzhen Urban Planning Standards and Guidelines for environmental sanitation engineering planning standards

资料来源：笔者自绘

3.2  修订内容和特点

3.2.1 设施全面，明确各类设施的规划要求和标准

2013版《深标》环卫工程规划标准在固体废物组成分类上与国家最新规范和深圳市的实际情况已不相适应，且在环卫设施构成上覆盖不全。2021版《深标》从“无废城市”建设的角度出发，纳入当前及未来可预见的各类固体废物和环卫设施，并明确其规划要求和用地指标等。

当前城市建设开发力度大，建筑废弃物已成为单独门类的、不可忽视的城市固体废物，深圳市近年每年的建筑废弃物稳定在1亿立方米左右，是生活垃圾清运量的20倍，成为全市产量最大的一类固体废物。建筑废弃物不仅包括余泥渣土，还包括工程泥浆和拆除废弃物、装修废弃物等。在2021版《深标》中，固体废物从主要包括生活垃圾、余泥渣土、城市污泥和危险废弃物，调整为包括生活垃圾、建筑废弃物、一般工业固体废物、危险废物、城市污泥等。

在设施方面，结合深圳市的地方标准，本次修订将环卫公共设施中的生活垃圾收集点，调整为生活垃圾分类投放点和暂存点，以适应垃圾分类和再生资源回收的要求。新增一批新型环卫设施，包括地下式垃圾转运站与厨余垃圾，绿化垃圾，废旧家具，建筑废弃物，粪渣处理、处置设施的规划标准。同时，随着垃圾全量焚烧和零填埋的推进，未来生活垃圾卫生填埋场的功能将减弱，填埋场将更多地用于填埋垃圾焚烧后产生的飞灰和炉渣。因此，本次修订强化了对生活垃圾焚烧厂和灰渣综合填埋场规划要求的表述，增加了对生活垃圾卫生填埋场封场后做好监测和生态恢复方面的要求。在“无废城市”和垃圾分类要求的指引下，再生资源回收循环利用将成为未来的趋势，《深圳市再生资源回收行业发展和空间布局实施方案（2020—2025年）》对深圳市的再生资源回收体系进行布局，将原来的再生资源回收站，按照最新方案调整为再生资源回收网点，并增加再生资源分拣场所设置要求。

3.2.2 强调分类，构建全流程垃圾分类规划标准

立足垃圾强制分类的政策要求和发展趋势，本次修订更加强调垃圾分类和资源回收，力图构建从前端至末端的全流程、全场景环卫设施规划标准体系，打造真正适应“无废城市”建设的环卫规划标准。

在前端，在“基本准则”章节提出固体废物应分类投放、分类收集、分类运输和分类处理的“四分类”原则，将分类前移至投放端；明确固体废物分类方式与分类处理方式应相互协调。在产生量预测方面，2013版《深标》关于生活垃圾产生量的预测指标并未包含垃圾分类分出的可回收物的量。本次修订结合深圳市实施垃圾强制分类后的统计数据，将可回收物纳入生活垃圾产生量预测指标，由原来的每人每日1.0~1.5kg，提高至每人每日1.5~2.0kg。在收集转运端，新增加生活垃圾分类投放点和暂存点，并满足生活垃圾分类、再生资源回收的要求。垃圾转运站除满足垃圾分类要求外，应与再生资源回收站合建，实现再生资源分类回收的衔接顺畅。在末端，建立覆盖垃圾分类后各类固体废物的处理、处置设施规划标准，使垃圾分类后各类固体废物均能得到有效处置。

3.2.3刚弹结合，制定强制性和建议性规划标准

规划标准作为规范性、指引性文件，目的在于指导规划编制和设施建设。2013版《深标》环卫规划标准较为粗放。本次修订在规范性方面制定了刚性标准，在指引性方面制定了弹性标准，以便更好地约束和引导环卫规划。

在确定生活垃圾焚烧厂、垃圾填埋场、建筑废弃物固定消纳场、粪渣处理设施等厌恶性较强的环卫工程设施环境防护距离时，本次修订结合《生活垃圾焚烧污染控制标准》《生活垃圾卫生填埋处理技术规范》，明确应依据环境影响评价结论确定刚性要求。与此同时，给出生活垃圾焚烧厂不应小于300m、生活垃圾卫生填埋场不应小于500m、建筑废弃物固定消纳场不应小于300m的最小防护距离建议值，以确保该类环卫设施的落地安全性、环境友好性和可实施性。在确定厨余垃圾处理设施距离周围敏感点的环境防护距离时，明确不应小于500m，废旧家具处理设施距离居民点、学校等敏感设施应大于80m。对于危险废物贮存及处理、处置设施，则必须通过环境评价来确定环境防护距离。

在确定部分环卫设施的规划标准时，一方面给出具体的指标值，另一方面提出弹性要求。如对于公共厕所设置标准，弹性地提出“特殊区域或具有特殊功能的公共厕所可突破本标准面积上限”。

3.2.4 分级分类，结合分区和设计规模细化指标

在确定各类设施的规划指标时，结合区域用地性质和设施规模进行分级划分，并对设施分类进行细分，以便更精细地指导环卫设施规划建设。

表4  公共厕所设置标准

Tab.4 Design standards for public toilets

注：公共厕所用地面积、建筑面积，应根据现场用地情况、人流量和区域重要性确定。商业化程度较高的区域可取指标下限，特殊区域或具有特殊功能的公共厕所可突破本标准面积上限；交通设施用地指标不含城市道路用地和城市轨道交通用地；绿地用地指标不含防护绿地。

资料来源：2021版《深标》环卫工程规划标准

如表4中公共厕所的设置标准，根据用地性质的不同规划设置密度和用地指标，在用厕需求大且有条件规划建设公厕的地区适当提高设置密度标准。生活垃圾转运站规划指标，则依据转运规模分类、分级划分，根据深圳市的实际情况，将原来的大型垃圾转运站细分为大Ⅰ型和大Ⅱ型，同时新增地下建设形式的垃圾转运站的规划指标，以适应深圳市作为超大城市用地紧张的实际情况（表5）。

表5 生活垃圾转运站用地指标

Tab.5  Indicators of land use for household refuse transfer stations

注：转运规模设计宜考虑生活垃圾分类转运的需求，设施用地应满足垃圾转运功能布局的要求；用地面积包括垃圾收集容器存放用地、绿化隔离带用地、垃圾运输车回转用地和再生资源回收间用地、污水处理设施用地、除臭除尘设施用地及地下生活垃圾转运站进出坡道用地面积；当在生活垃圾转运站内设置停车场时，若用地面积突破上限值，需结合具体设计专题研究确定；独立占地式小型生活垃圾转运站，在用地条件紧张但可借用市政道路作为回车场地时，可适度减少生活垃圾转运站的用地面积；全地下建设的生活垃圾转运站，可将其地面绿化视为绿化隔离带；采用半地下或全地下方式建设时，地面绿化覆盖率宜大于50%；规模超过3000t/d的超大型生活垃圾转运站的用地面积应通过专题研究确定，其超出部分用地面积可按6～10m²/t计。

资料来源：2021版《深标》环卫工程规划标准

3.2.5 集约友好，鼓励设施组合设置并预留用地

从“邻避”到“邻利”是环卫设施规划建设顺利实施的必由之路。而要做到“邻利”，一方面要做到环境友好，对周边居民生活不会产生厌恶性影响；另一方面如果能配建具有回馈性质的民生设施，为周边居民带来共享体验，则能极大地改善市民对环卫设施的看法。本次修订鼓励生活垃圾焚烧厂等环卫设施与咖啡馆、宣教基地、停车场等公共服务民生设施复合建设，鼓励生活垃圾转运站与其他建筑“上楼下地”立体化建设，并在用地指标方面预留一定弹性。

除了鼓励环卫设施与民生设施复合建设外，本次修订也鼓励环卫设施之间复合建设，尤其是针对物化性质、处理工艺相似的固体废物处理设施，以及空间组合合适的环卫设施，鼓励相互之间复合化、立体化建设。如厨余垃圾、绿化垃圾、废旧家具等处理、处置设施复合建设，建筑废弃物消纳场和综合利用设施复合建设，生活垃圾转运站和再生资源回收站、公共厕所、环卫工具房、环卫工人作息场所等复合建设。

在总体布局方面，依然延续环境园理念，明确各类固体废物处理、处置设施宜优先选址于环境园内，并符合相关环境保护的要求，引导环卫规划适应深圳市超大城市的建设格局，在规划层面尽量满足“相对集中、适度分散”的集约化布局要求。

环卫工程规划标准作为指导环卫规划编制和具体建设的规范性文件，是一座城市环卫建设的顶层设计。2013版《深标》环卫工程规划标准在过去十年有效指导了深圳市环卫规划编制和设施建设，奠定了深圳市现状环卫系统的基本格局。本次修订着眼于未来一段时间环卫的发展趋势，相较于2013版《深标》和行业规范有所突破和创新，更加全面、精细、简明、实用，也更加适应超大城市的建设形态，希望能为深圳市未来环卫系统的规划建设和管理提供指引。