摘要
国土空间规划实施监测评估预警既是规划实施监督的核心内容，也是确保规划目标达成的重要技术工具。针对当前监测评估预警概念含混不清、理论支撑不足、实践应用不够的现象，文章基于一般系统论，首先界定监测、评估、预警的概念内涵和属性特征；其次剖析规划实施 “状态—效果—决策” 环节中监测、评估、预警的内在逻辑关系，进而构建 “监测—预警—决策” “监测—评估—决策”及 “监测—评估—预警—决策” 等规划实施监督实务应用路线，解析 “数据—指标—模型”的信息化技术基础；最后以深圳市为例，探索国土空间规划实施监测评估预警的应用实践，以期丰富理论研究并提供实践参考。

全面实施国土空间动态监测评估预警是党中央、国务院建立国土空间规划体系，提升国土空间治理能力的主要目标之一。先行获批总体规划的北京和上海两市在此方面率先开展探索，在建立规划实施常态化监测机制方面做出有益尝试。与此同时，监测评估预警作为一个整体性概念进入学界研究的视野，被视为政府监督规划实施、了解空间政策影响力、保障战略目标实现的重要工具，成为国土空间规划监督实施的核心内容。然而，无论是地方实践还是学术探讨，均未能有效剖析监测评估预警的本质内涵、内在逻辑。在各类场景话语表达中，“监测评估预警”的概念含混不清，“监测预警”“监测评估”“预警评估”等都用于指代“监测评估预警”，有意或无意地忽视监测、评估、预警的自有内涵和属性特征，并消解于整体概念中。长此以往，不利于国土空间规划实施监督的理论建构和学术探讨，直接影响规划的有效实施和监督。因此，有必要针对国土空间规划实施监测、评估、预警进行系统性辨析和再认识，建立监测评估预警运行逻辑关系框架，有利于推动规划实施监督理论方法体系和实践的完善。

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相关实践及研究

1.1  国内外实践经验

20世纪60年代以来，在西方发达国家，规划实施监测、评估逐渐成为城市规划运行中不可或缺的环节。英国规划监测报告成为规划体系中的一项法定制度，制度化、常态化的规划动态监测工作贯穿规划实施全过程，为规划落实提供了有力支撑。欧洲区域发展基金资助建设了欧洲空间规划监测网（European Spatial Planning Observation Network, ESPON），服务于《欧洲空间发展战略》实施及决策，促进各部门协调合作，在欧洲空间发展中发挥重要作用。我国在空间规划监测评估预警方面起步较晚，但近几年发展迅速。早在2003年，建设部就启动了城市规划动态监测试点工作，对比遥感影像与城市规划数据，分析城市建设发展中的情况和问题。2008年，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，明确要求加大对规划实施情况的监测。2011年，深圳市围绕城市运行和规划实施情况开展城市发展评估。2017年，北京市先行开展城市体检评估，建立“监测—预警—调控”规划实施常态化监测机制，上海市也探索建立规划“实时监测—实施评估—动态维护”机制，确保总体规划全面、有效实施。2019年4月，住房城乡建设部选择11个试点城市开展年度城市体检工作，重点指向“城市病”问题。2019年6月自然资源部出台《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》。2021年6月，自然资源部发布《国土空间规划城市体检评估规程》，要求每年开展城市体检评估工作，建立健全规划实时监测评估预警体系。2023年，自然资源部启动国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network, CSPON）建设试点工作，旨在推进国土空间规划治理数字化转型，进一步强化规划实施监督工作。

1.2  相关研究回顾

2018年国土空间规划体系改革可以作为监测评估预警相关研究的分水岭。2018年以前，多数研究主要基于欧美城市关于规划实施评估（评价）、规划监测的理论和实践案例，融合我国现实需求开展相关思考与本土化实践。这一阶段聚焦规划实施评估，认识到规划实施评估的重要作用，研究着重探讨相关理论方法、关键技术、指标体系及操作框架等，将其视为重要且不可或缺的组成部分并贯穿于规划全过程。“监测”“预警”等手段都内化于“评估”范畴内加以讨论，针对“监测”“评估”“预警”的独立功能及彼此逻辑关系的研究有所欠缺。2018年以后，特别是国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”体系基本形成后，将规划体系和监督实施作为一项系统性任务同步推进。这一阶段，监测评估预警的实践意义增强，逐步成为规划实施监督的重要手段和工具。一些学者开始认识其价值并展开研究，如曹春华基于“全生命周期”角度界定“国土空间规划监测评估预警”的概念内涵，明确基本任务和关键技术框架；钟镇涛初步探讨监测、评估、预警三者之间的关系，提出“监测是国土空间规划监督监管的基础”的重要论断。当前研究的不足在于：一是集中于规划评估（评价）范畴，侧重“规划评估”，“规划监测”未脱离“规划评估”范畴，不被视为一项独立工作。二是规划环节未做区分，未严格区分面向规划全生命周期的“规划监测评估预警”与适用于规划实施环节的“规划实施监测评估预警”，遑论规划编制、审批等环节。比如，按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020）的要求，规划编制阶段应开展“双评价”、灾害风险评估等工作，严格意义上这些内容并不属于规划实施监测评估预警范畴。三是理论研究相对薄弱，侧重工作方法、工作机制，对内涵和对象的研究不足，理论研究仍处于初级阶段。

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监测评估预警概念及属性

2.1  概念内涵

“监测评估预警”通常按照规划阶段和目标对象两种方式解释。按照规划阶段解释，乔治（George）认为规划实施前为“预评估”（Appraisal），是测评编制完成但尚未实施的规划方案；规划实施过程中为“监测”（Monitoring），是对规划实施中的规划措施进行动态监测和及时修正；规划实施后为“评估”（Review），是对已实施的规划项目进行考核和反馈。贝尔克（Berke）等则将其概括为“采纳前评估”与“采纳后评估”；塔伦（Talen）也将其归纳为“规划实施前评估”与“规划实践评估”。按照目标对象，曹春华基于全生命周期理念和管理要求融合监测评估预警的概念，即充分利用现代化信息科技手段，开展多源权威数据实时获取和智能分析，动态感知国土空间运行体征（监测），精准认知国土空间规划实施效果（评估），及时警示国土空间治理存在的潜在问题（预警），并为规划维护提供智慧决策方案。

区别于上述两种方式，本文引入一般系统论界定监测评估预警的概念内涵，解释其运作逻辑。一般系统论认为，任一系统都由要素、结构和功能三部分组成。系统即由众多要素按照一定结构组成的具备某些功能的有机整体。一般系统论的核心思想是整体性，系统要素并非孤立存在，要素在系统内部处于一定的位置上，通过相互联系、相互作用发挥特定的整体性功能。尤其需要注意的是，系统功能与要素、结构密不可分，功能的发挥有赖于要素构成与组织结构。

按照一般系统论的解释，国土空间规划实施监测评估预警主要包含监测、评估、预警三项核心要素；监测、评估、预警三者相互独立且属性特征不一，彼此关联组合呈现不同功用，发挥国土空间规划实施监督的整体性功能。由此可知，国土空间规划实施监测评估预警是在规划实施阶段，由监测、评估、预警等核心要素以一定的结构形式组成，以实现规划实施监督目标为目的的综合性、系统性事务。其中，监测评估预警也被视作相对独立又彼此勾连的多项技术工具集。

监测是基于国土空间规划，对国土空间保护活动、开发利用行为、城市运行体征及规划目标指标等进行长期、动态、客观的观察和测度。国土空间规划实施监测实质上是对规划涉及的国土空间及城市运行的监测，目标对象是规划要素，包括“山、水、林、田、湖、草、沙”全域、全要素；也是规划实施行为，包括建设用地供应计划、生态修复项目、违建查处行动等。

评估是基于监测产生的客观真实数据，通过城市对标、标准比较、社会调查等评价方法，考察规划实施绩效及规划的合理性，并提出应对形势和化解问题的解决方案。国土空间规划实施评估可为规划编制、优化调整和政策供给等提供直接依据，促进规划目标向可落实、可考量的方向转变。

预警是针对规划实施中违反、偏离规划目标路径，以及空间治理潜在问题的提前预判和警示，包括发现警源、分析警兆、研判警情、预报警度、排除警患等多个环节。具体实践中，可对国土空间开发保护边界及保护要求的违反情况、约束性指标突破风险、资源环境临界超载情况进行预期性评判，依据预警等级和阈值提前警示，为管理决策、提早防范和及时化解提供支撑。

2.2  属性特征

作为规划实施监督系统的内生性技术工具和核心要素，监测、评估、预警具有不同的属性特征（表1）。监测是对现实世界的客观呈现，具有客观性。而评估则具备一定的主观性，评估的运行逻辑在于考察现实空间与规划蓝图之间的符合程度，必然会展开多元价值观导向下的主观评判。评估的主观性由其自身行为性质决定且不可摒弃。预警则是面向未来，具有预测性和及时性。基于不同属性特征，监测、评估、预警也对应不同的工作频次、时态、技术方法、应用范畴和目标任务等。

表1  国土空间规划实施监测、评估、预警属性特征

Tab.1 The attribute character of monitoring-evaluation-early warning of territorial spatial planning implementation

资料来源：笔者自绘

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监测、评估、预警的内在逻辑

3.1  逻辑关系

在国土空间规划实施监督系统中，监测、评估、预警作为核心要素具有独立的定位和功能，但独立并非生硬的割裂，而是互相串联、互相呼应的辩证关系，借助这种关系共同形成系统整体的结构及功能。

监测是开展规划实施评估、及时预警及管理决策等必要的前置环节。通过规划实施监测，能够科学认知国土空间开发保护及城市发展状态，准确描绘空间特征和演变趋势，及时发现问题。监测的核心在于对现实世界的感知，评估可视为监测的延续和深化，更加侧重分析评价，旨在探究“城市病”等现实问题背后的症结并作出诊断。预警的核心在于预测，难点在于对未来情景的模拟和推演，以及结合监测情况和评估结论进行预判警示。作为规划实施“状态—效果—决策”环节中的重要抓手，监测、评估、预警三者各负其责，发挥自身作用，共同推动规划有效实施，实现空间治理的理性决策。结合国土空间规划监督实务的要求，其主要有三条应用路线（图1）。

图1  国土空间规划实施监测、评估、预警逻辑关系

Fig.1 The logical relationship of monitoring-evaluation-early warning of territorial spatial planning implementation

资料来源：笔者自绘

3.2  应用路线

3.2.1 “监测—预警—决策”应用路线

该应用路线是通过卫星遥感影像解译、无人机拍摄等技术方法及时发现监测对象的变化，借助预测、预警模型，推演、预测未来的情景趋势，提早预警临近或突破的状态、尽快决策并消除警情。该路线通常适用于资源环境超载、约束性指标及边界突破、灾害预警等实时性或底线管控类场景。比如，对大陆自然海岸线保有率的预警，可依据“十五天一覆盖”卫星遥感数据，快速提取围填海工程情况，或对建（构）筑物建设占用自然岸线情况发出预警信息，提醒地方相关部门关注并加强对本地自然岸线的保护；再如，对资源环境承载能力进行预警，依据“监测—预警—决策”路线（图2），通过监测建设开发适宜性、现状建设开发程度、土地资源压力等指数，接入资源承载力模型，预判资源环境承载能力超载、临界超载、可载状态区域及预警等级，结合超载或临界超载状态解析超载因子，及时调整奖惩措施，制止违法违规行为，排除潜在风险、消除警情。

图2  资源环境承载能力“监测—预警—决策”技术路线

Fig.2 The technical route of resource and environmental carrying with monitoring-early warning-decision

资料来源：笔者自绘

3.2.2 “监测—评估—决策”应用路线

该应用路线是通过开展常态化的动态监测，掌握长时间序列真实、客观的数据，建立精准、科学的国土空间规划各要素画像，在此基础上开展评估检测问题、探究原因、提出建议，辅助管理决策行为。该路线适用于规划实施评估、规划方案评估，评估前开展规划定期监测，经评估后方可实施规划调整或修编。以详细规划监测评估为例，依据“监测—评估—决策”路线（图3），每年度开展详细规划覆盖情况、规划编制调整情况、核心管控要素及规划技术标准建设情况监测，并基于监测数据及趋势分析，开展有针对性的规划传导评估、规划供给评估及规划实施评估等工作，支撑规划编制、修改、局部调整等管理行为决策，提出管理模型的改革创新思路及策略，推动法定图则运行效率及规划实施成效进一步提升。

图3  详细规划“监测—评估—决策”技术路线

Fig.3 The technical route of detailed planning with monitoring-evaluation-decision

资料来源：笔者自绘

3.2.3 “监测—评估—预警—决策”应用路线

该应用路线是在常态化监测的基础上，针对突变或不利趋势进行重点因子评估，预判趋势发展并发出警示，提早谋划具体行动，化解城市问题和隐患。评估和预警不是监测内容的简单罗列或加和，而是深入挖掘历年监测数据，探索能反映城市本质规律、地方禀赋和切实存在的内容。该路线通常适用于对长期存在的“城市病”或城市发展重大问题进行诊断、预报。以公共服务设施供需预警为例，依据“监测—评估—预警—决策”路线（图4），通过持续监测公共服务设施现状、规划及实施情况，叠合由现状服务人口监测产生的设施需求，支撑规划实施及规划供给评估，再以评估结果与未来人口需求预测共同形成未来供需缺口预警。为避免未来出现缺口，需要提前安排项目及资金投入，形成“监测—评估—预警—决策”的闭环管理。

图4  公共服务设施“监测—评估—预警—决策”技术路线

Fig.4  The technical route of public service facilities with monitoring-evaluation-early warning-decision

资料来源：笔者自绘

3.3  信息化技术基础

当前数字化转型背景下，国土空间规划实施监测、评估、预警也体现出功能的独立性和底层基础的同一性。

功能独立性方面，按照自然资源部发布的《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》（2019）及国家标准《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》（2021），国土空间规划监测评估预警系统模块具有动态监测、及时预警和定期评估三项功能，并明确了不同功能的要求，彼此呼应，共同辅助管理者决策。

基础同一性方面，在自然资源、国土空间及时空大数据的支撑下，充分利用现代化信息技术，实时、动态地感知国土空间规划信息，及时采集规划实施相关数据，建立数字化国土空间模型，并基于人工智能手段开展知识挖掘，建成标准、开放、统一的数据库，模型库和指标库，支撑国土空间规划实施动态监测、定期评估和及时预警的实现。由此，监测、评估、预警的整体性不仅取决于规划实施监督业务的需要，还依托于将国土空间基础信息平台作为数字化基础，使三者不仅在外在形式上呈现串联融合特征，在内在运行上也具有数据库、模型库及指标库的基础支撑（图5）。未来，监测、评估、预警还将依托CSPON建设链接各相关部门，串联国土空间规划及开发保护利用全链条管理业务，形成体系化的工作网络及国土空间治理开放网络。

图5  国土空间规划实施监测、评估、预警信息化技术基础

Fig.5  The information technology foundation of monitoring-evaluation-early warning of territorial spatial planning implementation

资料来源：笔者自绘

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应用实践：深圳市社区公共服务空间

监测评估预警

2019年，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》印发，明确提出深圳市建设“民生幸福标杆”的战略定位，通过构建优质、均衡的公共服务体系，实现由“民生七有”向“民生七优”转变。优质、均衡的公共服务体系不仅需要公共服务设施在数量上满足供给，在品质和服务上也要满足人们对美好生活的需求（图6）。本文以社区公共服务设施配置为例，阐述“监测—评估—预警—决策”路线的应用实践。

图6  社区公共服务空间“监测—评估—预警—决策”技术路线

Fig.6 The technical route of community public service space with monitoring-evaluation-early warning-decision

资料来源：笔者自绘

4.1  长期监测：全域全要素覆盖

《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》是深圳市面向2035年中长期发展的空间战略蓝图，提出五大国土空间开发保护战略与目标。为跟踪掌握五大目标的推进情况，研究构建国土空间规划实施监测指标体系，涉及城市运行、规划实施、规划管控等方面内容，实现规划监测全域、全要素覆盖（表2）。监测指标体系由一级目标、二级类别、三级指标构成，按照“目标—理念—类别—指标”的逻辑传导确定，共设置223项监测指标。指标更新频率分为年度、季度、实时等类型，依托国土空间基础信息平台，接入多源数据，实施动态监测，全面反映规划目标的进展、城市运行及规划实施情况，为体检评估、及时预警提供数据基础。

表2  国土空间规划实施监测指标体系

Tab.2 The monitoring index system of territorial spatial planning implementation index 

资料来源：笔者自绘

4.2  重点监测：社区公共服务设施

《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》提出建设优质均衡的公共服务设施体系，构建嵌入社区的“15分钟生活圈”，打造环境友好、设施完善、活力多元、高效便捷的高品质社区生活空间。由此，基于国土空间规划实施监测指标体系，研究提取公共服务设施、公园绿地及空间品质等类别中的教育设施、卫生设施、养老设施、文体设施和公园绿地、广场等作为具体指标，实施常态化重点监测。监测范围包括各类设施的类别、数量、规模、服务能力、位置等。以深圳市基础教育设施为例（图7），通过年度监测，全面掌握幼儿园、小学、初中、9年一贯制、12年一贯制、高级中学等各类基础教育设施的类别和数量，及其空间布局和年度变化情况。如2021年，新增幼儿园学位3.8万个、小学学位4.2万个、初中学位2.7万个、普通高中学位2万个，相较于2020年有较大幅度提升（图8）。常态化年度监测为后续体检评估提供数据基础。

图7  深圳市基础教育学校空间分布图（2021年）

Fig.7 The spatial distribution map of basic education schools in Shenzhen (2021)

资料来源：笔者自绘

图8  深圳市基础教育学校与学位数量比较图（2020—2021年）

Fig.8 The comparison chart of the number of basic education schools and degrees in Shenzhen (2020-2021)

资料来源：笔者整理自绘

4.3  评估：公共服务设施可达性分析

公共服务设施可达性是评估设施服务目标人群能力及水平的重要表征，也是考察设施布局是否合理、均衡的重要指标。基于2021年自然资源部发布的《国土空间规划城市体检评估规程》（简称《规程》），研究以“15分钟社区生活圈”为目标，构建社区服务设施可达性指标体系，具体包括社区幼儿园步行5分钟覆盖率、社区养老设施步行5分钟覆盖率、社区小学步行10分钟覆盖率、社区中学步行15分钟覆盖率、社区文化活动设施步行15分钟覆盖率、社区体育设施步行15分钟覆盖率、社区卫生服务设施步行15分钟覆盖率，以及公园绿地、广场步行5分钟覆盖率（高中学校全市统筹安排，不在社区服务范围内）。评估结果显示，2021年，社区中学服务的可达性最高，而社区养老设施（包括养老院及老年人日间照料中心等）的可达性最低，部分设施空间布局均衡性亟须提升（图9）。

图9  深圳市社区公共服务设施可达性分析图（2021年）

Fig.9 The accessibility analysis chart of community public service facilities in Shenzhen (2021)

资料来源：笔者自绘

4.4  预警：公共服务设施均衡性预警

精准识别问题或问题区域并提前预报，是监测评估预警的主要目的。基于各类设施的社区公共服务设施可达性分析结果，按照高均衡、中均衡、低均衡及差均衡等警度标准设定预警阈值。与实际对照后发现，全市公共服务设施分布不均衡，服务覆盖仍存在盲区（图10）。具体来说，均衡性较高的社区大部分处于深圳都市核心区内，如福田新洲和福田南、罗湖水贝、宝安中心区等社区设施规模及覆盖程度较高，设施布局也较为合理；都市核心区外的社区普遍处于中、低均衡性等级，部分社区处于均衡性较差等级，公共服务设施供需矛盾较为突出，居民生活品质有待提升。

图10  深圳市社区公共服务设施均衡性预警图（2021年）

Fig.10 The equilibrium early warning map of community public service facilities in Shenzhen (2021)

资料来源：笔者自绘

4.5  决策：公共服务设施“补短板”行动计划

预警信息发布，应及时进行决策响应。依据预警事项向所在区域的规划、建设部门发出警报，督促相关部门加强公共服务设施供给，责任部门应结合建设用地供应情况、预警等级作出近期建设引导规划，形成可实施、可量化的规划计划安排。比如，2020年规划监测评估预警识别出教育学位存在较大缺口，因此启动实施百万学位攻坚计划，逐年加大教育设施供给，加快补齐学位缺口。此外，在规划建设标准方面，深圳市采取优化社区公共服务设施配置标准、加强设施精细化管理等举措，进一步提升各类设施的服务能力，弥补当前设施短缺、布局不均衡等不足。

05

结语

国土空间规划实施监测评估预警是监督规划实施的重要手段。作为新时代规划体系下的新举措，这项工作面临理论方法体系不够健全、实践经验不够丰富等现实问题，本文尝试对此开展理论探讨，引入一般系统论，对监测评估预警进行剖析和解读。监测、评估、预警本身具备的要素独立性、彼此关联性和外在整体性等典型特征，分别契合系统的组成要素、内在结构及外在功能。一般系统论对监测、评估、预警的内在逻辑及运行提供了一种解释。在系统要素的视角下，监测、评估、预警的属性各有侧重，监测的客观性、评估的主观性及预警的预测性，体现出监测、评估、预警的相对独立性，也决定了各自在规划实施监督系统中的定位和角色。在系统结构、功能视角下，监测、评估、预警彼此串联，形成适用于不同业务场景的应用路线，进而发挥与之相应的整体性功能。相较而言，系统视角使得监测、评估和预警的概念、定位和功能更为清晰准确，为后续展开实践提供理论支撑。

未来的监测评估预警应从三个方面推进。一是持续完善监测评估预警机制。目前全国省级和市县级国土空间总体规划已陆续获批实施，规划体系也正逐步完善，随着监测评估预警实践逐步铺开，理论研究和技术方法齐头并进，相应的机制建设也应受到重视。二是强化新一代信息技术融合应用，当前海量多源时空大数据、复杂算法及人工智能等技术的提升，为监测评估预警提供了强力支撑，应加大新技术的应用，保证结果更科学、精准。三是扩展监测评估预警应用范围，规划管理是面向编制、审批、实施、监督全生命周期的工作，当前的研究仍着眼于规划实施阶段，下一步应从完善规划体系的角度出发，推进规划编制、审批的监督考核工作。

常务理事单位

广州市城市规划勘测设计研究院

北京市城市规划设计研究院

深圳市城市规划设计研究院股份有限公司

江苏省规划设计集团有限公司

上海长三角智慧城镇建设发展有限公司

上海复城科技（集团）有限公司

常务副理事单位

重庆市规划设计研究院

成都市规划设计研究院

武汉市规划研究院（武汉市交通发展战略研究院）

保利置业集团（上海）投资有限公司

上海复旦科技园建设发展有限公司

上海复城生态科技集团有限公司

上海复旦城市规划设计研究院有限公司

理事单位

沈阳市规划设计研究院有限公司

武汉市自然资源保护利用中心

宁波市规划设计研究院

西安市城市规划设计研究院

广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司

上海临港九亭复旦科技园建设发展有限公司

昆明市规划设计研究院有限公司

支持单位

上海城策行建筑规划设计咨询有限公司

南昌市城市规划设计研究总院集团有限公司

南京市规划设计研究院有限责任公司

上海闵行规划设计研究院有限公司

包头市规划设计研究院

安徽省城乡规划设计研究院有限公司

浙江省城乡规划设计研究院

上海宝山规划设计研究院有限公司

上海杰筑建筑规划设计股份有限公司