高水平智库建设是国家发展软实力的体现，建设中国特色新型智库是党中央立足党和国家事业全局作出的重要部署。当前，中国特色新型智库建设已成为国家发展的重要战略，不仅是推动社会经济发展的需要，也是提升国家综合实力，参与全球战略竞争、谋求新优势的重大举措。

规划作为一定时期内地区制定的发展愿景，是区域建设和管理的重要依据。规划在区域及城乡发展中发挥着重要的战略引领和刚性管控作用，成为社会综合治理提升的有效平台和手段。因此，更加需要强大的智库水平予以支撑和保障。在国家智库高要求建设的背景下，规划机构的未来发展成为业界关注的热点。本文结合近年来规划行业的形势变化，从发展角度阐释规划智库建设的要求，并以北京市地方规划院为例，总结实际操作中遇到的问题，并探讨解决的对策建议，为传统规划编制单位迈向高水平的智库研究机构建设提供思路与经验。

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智库建设发展回顾

1.1  智库建设的现实意义

作为知识经济的第一要素，智力资源已成为一个国家和民族重要的资源之一，可以带来极高的社会效益和经济效益。国家和地区的软实力依托于高质量的智库建设，现代化的决策咨询，对于国家大政方针的谋划实施和科学民主的决策，对于社会发展进步的思想创新和信息丰富完善，都具有重大的支撑作用。当前，我国改革发展任务繁重，智库建设对于国家具有重要的现实意义，是社会客观发展的必然要求。智库建设的根本目的在于提升服务政府决策的软实力，敏锐发现各类重大问题，预防、化解和提出解决问题的思路。新时期的智库建设，应体现新的时代内涵，引导新的发展方向，为党和国家各项事业的决策部署提供坚实的智力支持。

1.2  智库建设指导意见

2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，引发社会各界对决策咨询体系的思考，促成智库研究机构的认知更新和发展热潮。2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过《关于深入推进国家高端智库建设试点工作的意见（2020—2022年）》，对智库明确发展建设原则、创新体制机制改革、提升服务决策能力等方面提出更高要求。2021年3月，第十三届全国人民代表大会批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，强调加强中国特色新型智库建设，赋予智库为推动全面建设社会主义现代化国家贡献更多务实之策、智慧之言的责任担当。

除国家层面发布政策意见外，各地方政府也积极响应号召。如北京市近年来积极推动智库发展建设。2017年，北京市政府召开常务会议，研究加强首都新型智库建设事项，强调要聚焦首都改革发展重大问题，充分发挥首都智力和智库资源优势，建设形成首都新型智库体系。2021年颁布的《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标纲要》，明确强调要加强中国特色新型智库和首都高端智库建设，深化对外交流合作，促进国际交往中心建设，打造国际化高端智库平台。可见，地方智库发展紧随国家智库建设浪潮，开展有针对性的战略研究和决策咨询服务，承担更多的属地发展责任。

1.3  智库建设内涵要义

智库文化自古有之，中国古代即有重视智者、谋士的培养和任用传统，历朝历代均有相应的智囊机构。随着当今社会需求的变化，作为智力支持的智库机构，已成为影响公共政策制定、重大事项决策的重要驱动力。通过相关文献检索发现，目前国内学者对我国智库建设及其扮演的角色认识不断深化，并从智库的内涵、类型、功能等方面展开多维度的深入研究分析。

关于智库的内涵，国内学者有着深入的研究。郭华等认为，智库是政府公共决策中的智力支持者，充分展现思想创新、理论宣传、舆论引导和服务决策的功能。刘细文认为，智库机构是一种建制化、专业化的，为决策者提供观点解决方案的研究机构。智库机构的本质是思想研究、对策研究和对外传播。关于智库的类型，李刚等认为，当前我国已初步形成以国家高端智库为引领，省、市级重点智库为支撑，其他专业型智库为补充的智库发展体系格局。在机构性质上，智库可分为国家高端智库、社科院智库、高校智库、企业社会智库等不同类型，均发挥着相应的作用。此外，关于智库的功能（职责特性），不同学者也进行了相应阐释。马建堂认为，智库要具备重大而聚焦的研究领域，体现研究的科学性、理论性和方法性；何国祥认为，智库发展要有一定的自主性，不能完全受限于为行政机构决策服务，要有先锋独立的观点论调；李国强认为，智库建设需要由更多专业技术组成，催生更多专业集成领域，形成更具包容性和互动性的智库专业共同体。

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规划智库机构建设

作为知识密集、智力聚集型的行业，规划领域长期致力于为城市宏观决策及各项建设提供优质的咨询服务，为国土空间规划、城乡统筹发展、城市更新改造等工作提供重要的支撑保障。可以说，规划机构在以往长期工作中，始终承担着技术支持和研究服务职责。为城市发展转型和城镇化推进工作的科学、有效、合理，发挥重要的智囊参谋作用。随着我国经济发展迈入新阶段，高质量发展成为全面建设社会主义现代化国家的首要任务。规划机构未来应不断作出适应性调整，进一步明确智库发展的内涵，提升核心价值，扩大社会影响力。

2.1  适应规划工作形势

规划从计划经济时代起就附属于国民经济；到改革开放初期，发挥综合统筹城市建设各项管理工作的作用；发展至今，规划已成为政府调控城市空间资源、指导城乡建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要政策工具。当前，我国城镇化水平不断提高，同时出现城镇地区规模过度扩张、功能布局散乱、亟待更新改造等问题。习近平总书记强调，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，打造宜居、韧性、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。

党的十八大和中央经济工作会议，对我国城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出要提高城镇化建设质量，推进以人为核心的新型城镇化发展格局。“十四五”期间，我国城镇化发展具有更加深刻的意义内涵。“低碳、公平、可持续”成为促进城市转型发展的重要路径。随着以土地空间扩张来实现高速经济增长和快速城镇化发展模式的终结，规划编制工作也进入新的发展时期。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，为国土空间规划体系顶层设计的形成奠定基础。如何更好地适应新时代生态文明建设、体现国土空间高水平治理、引导高质量发展和缔造高品质生活，成为“十四五”时期规划工作思路转变和技术方法创新的重点。面对社会变革和国家需求赋予规划领域的崇高使命和责任，作为国家治理体系和治理能力建设的重要环节，规划工作不仅要及时谋划，补短板、强弱项，更要审视新的人与自然的关系，重新探索社会经济运行模式，深入思考未来学科的发展方向。

2.2  明晰时代发展要求

新时期，规划智库建设应“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”。智库建设的核心是以服务党政决策为宗旨，以政策研究为导向，将更多具有前瞻性、针对性和储备性的城乡规划领域高水平研究成果应用于决策服务当中，实现学术性与政策性统一、计划性与市场性统一，努力构建服务型智库研究机构。智库建设将体现出“建设方式更加灵活、成果形式更加多样、研究方法更加先进、专业集成更加多元、服务对象更加广泛”的特征，展现超越以往智囊机构的时代特性。其建设具体要求如下（图1）。

图1  规划智库建设方向

Fig.1 Schematic diagram of the construction direction of the planning think tanks

资料来源：笔者自绘

2.2.1 注重多方面研究，促进规划思路提升

传统规划为满足城市开发建设，侧重方案的编制和利用。当前的规划更加注重城市战略问题和实施政策研究，突出规划的引领作用。因此，规划智库要注重开展多方面的研究工作，如推进基础理论研究，创新城市发展与国土空间规划体系建设的理论与实践基础；提升城市治理效能，对社会热点、难点问题进行早期诊断和即时响应；落实责任规划师制度，促进所属地区规划服务的技术支撑作用。

2.2.2 打破旧媒介形式，促进工作方法升级

传统规划以前期现状调查分析，后期成果文字、图纸表达为主要媒介。为创新研究方法和成果形式，适应现代社会生产力的要求，规划智库必须推动新技术和新方法的应用，促进研究手段的多样化升级。如在网络信息化普及的背景下，丰富规划成果表达形式，提高规划的可识读性和大众的可接受性；在大数据分析普遍应用的背景下，促进研究方法更加先进；在受众群体更加多元的背景下，利用媒体平台丰富传播对象。

2.2.3发挥新领域优势，培育规划特色方向

除巩固传统优势外，规划智库还要不断培育新特色领域，在行业内树立新标杆方向。如突出国际比较传播优势，发挥新技术、新平台的建设应用；跟踪重点区域和重点领域，提高对重点问题的响应速度；发展属地化特色，提供规划咨询伴随式服务。面对行业竞争压力，努力消除新兴业务和交叉学科的短板和盲区，提高规划业务水平和服务保障能力。此外，要明确项目咨询是规划智库生存和发展的核心驱动，应充分挖掘适应智库建设的人员潜力，促进人才成长，实现个人发展与智库机构建设的“价值认同和相互扶助”。

2.2.4 畅通服务化平台，搭建各级沟通渠道

面对工作中多元、综合、复杂的问题，以及上级党政机关及行业主管部门不断增强的响应时效要求，规划智库要提高政治站位，规范服务程序机制，增强业务保障能力。通过建立有效的沟通机制平台，提高工作的针对性，实现政府与智库间的良性互动。此外，还要统筹好规划部门之间的内外协作，打破传统部门横向、纵向间利益划分壁垒。以项目需求为首要条件，实施智库机构资源调配和优化设计，加强科研和政研的紧密结合，提升规划智库的核心竞争力和适应力。

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规划智库发展对策

北京市城市规划设计研究院（简称“北京市规划院”）成立于1986年，是北京市规划和自然资源委员会所属公益二类科研事业单位。作为首都的规划研究机构，北京市规划院以服务首都规划为首要任务，以智库建设为行动目标，为中央及北京市各级政府管理部门决策提供服务保障和智力支持。

北京市规划院目前面临诸多领域须提升改进的要求，如面对首都发展及规划和自然资源领域转型的新形势、新任务，需要改善单位管理与所承担职责不匹配的部分；面对北京市委、市政府及规划主管部门提出的各方面服务要求，需要提高政治站位，规范服务程序和机制，增强业务保障能力；面对规划任务提升和能力培养，需要开阔视野，敢于从效益出发调整生产力结构。新时代背景下，北京市规划院应客观认识自身的优势和不足，从复杂因素中总结经验、凝聚共识、谋求对策。

3.1  面临的问题与实际挑战

在首都高质量发展、规划体系变革和事业单位改革的背景下，作为地方传统规划单位，北京市规划院的固有优势还未充分发挥，面临行业竞争压力和自身发展挑战。

3.1.1 规划工作任务繁重，规划整体业务和研究水平需进一步提高

当前，规划从加强城乡统筹、区域协同、韧性发展等多方面提出新要求、新思路。如国土空间规划以多学科融合、多要素综合为特征，由传统建设导向型的规划土地开发利用，向国土空间保护、开发、利用、修复等多类型空间使用方向拓展。众多新知识、新领域的融合，导致北京市规划院对相关工作的认知还不够充分。此外，科研是推动规划智库高水平发展的根本。然而，当前北京市规划院的科研工作缺乏统筹，科研课题长远谋划不足，潜在价值作用不够突出。在实际规划申报中，往往以完成任务为目标，报送的研究课题彼此内容孤立，难以形成体系，未能充分发挥技术培育和人才提升的作用。

3.1.2 属地工作存在局限，规划外延创新力不强、引领作用不够突出

地方规划院长期深耕、服务本地区建设，这既是优势，但也会带来一定局限性。北京市规划院虽身处首都特大城市，但往往参与的是本地区的规划编制工作，对京津冀城市群、都市圈协同规划的思考还不够充分。此外，作为“传统体制内”规划单位，规划院偏向中庸风格路线。需进一步明确单位制度细则，理顺与各级政府部门的关系。一方面要承担作为政府事业单位的角色，完成政府和职能部门交办的各项任务；另一方面要主动引领，为政府提供重要的决策支持，提高作为智库研究机构的话语权。当前，规划智库观点率先提出的影响力还不够明显，规划传播引领作用还不够突出。

3.1.3 部门协调存在难度，传统生产模式难以适应智库未来发展建设需要

依赖于传统生产模式，各专业部门采取扁平化管理模式，“一亩三分地”意识比较强。然而，当前大量规划工作面临跨界研究及创新融合，部门之间的合作受传统“牵头与配合”角色分工的影响，产生一定的壁垒效应，难以形成专业合力。“被参与者”往往因从属关系产生倦怠心理，无法达到业务共促、成果共优、合作共赢的局面。此外，以项目为核心收入来源的生产经营模式，占据员工大部分的投入精力，易造成智库研究力量的不足，对当前社会关注、领导关切、群众关心的聚焦问题难以持续深入。在项目前期策划论证、中期规划咨询和后续支撑跟踪方面难以做到“长效式、链条化”维护，失去了作为智库提供咨询服务的优势特征。

3.1.4 科技发展造成冲击，新技术开拓探索及推广应用仍具有提升空间

信息技术为社会发展带来巨大变革，对于规划行业来说更是如此。当前互联网、大数据等信息技术快速发展，对社会产生深远影响。新技术、新应用在规划工作中已经不是辅助角色，而是逐渐成为规划决策的主导角色。因此，推进技术手段的升级、信息平台的构建势在必行。传统规划单位在技术应用与成果输出方面略显老套，新科技、新技术无法在工作中迅速得以体现，需要一个持续推进转变的过程。

3.1.5 个人成长诉求复杂，还需加强多专业人才引进、复合型团队打造

事业单位发展与员工个人成长相辅相成、相互成就，如何在“大我与小我”两方面取得平衡，尽可能将“企业战略与个人志向”相结合，是规划单位管理者应该认真思考的问题。当前，面对生产经营压力，规划技术人员疲于应付，在“工作任务与价值获得”两方面难以平衡。此外，面对艰巨、繁重的工作任务，规划专业力量暴露出不足问题。在专业构成上，除基础学科外，城乡规划急需的其他学科，如经济学、社会学、生态学、计算机数据分析等方面的专业人员仍旧紧缺，复合型专业团队的打造仍需完善。

3.2  对策建议与实践探索

为保障首都高质量发展，贯彻城市战略定位，提升规划研究水平和科技创新能力，北京市规划院近年来在发展中明确职责定位、创新发展理念、提升行业实力，努力打造首都规划高端智库。具体做法如下（图2）。

图2  规划智库发展对策

Fig.2  Planning think tanks development strategy

资料来源：笔者自绘

3.2.1 明确职能定位，加强科政紧密结合，提升综合优势和实际业务水平

职能定位是明确规划机构未来发展目标、职责方向的核心内容。北京市规划院具有“贴合决策中枢、熟悉决策过程、成果转化便捷”的优势，应充分利用自身“先天”资源禀赋，秉持“长远谋划、长效管理、长期坚持”的原则，确立未来发展定位。在具体规划工作中，突破传统认知理念、组织方式和技术方法，在保持固有业务的同时，积极适应当前规划工作重心转移的现状，拓展规划实施、监督、保障等领域的工作；注重跨专业、跨部门沟通，提升科研、政研水平，努力做出具有实际价值导向的研究成果。

“十四五”时期，北京市规划院在事业单位改革中确立为“调整加强”的公益二类事业单位，明确了“承担首都规划和北京市国土空间规划编制、研究、评估和维护”的主要职责。在此基础上，规划院编制了《北京市城市规划设计研究院“十四五”科技和人才发展规划》。为战略谋划“十四五”时期规划机构发展，提升科技和人才队伍水平，履行政府赋予的核心职责，规划院以该纲领性文件作为核心指导，着手进行战略部署，统筹推进规划机构的改革发展进程，塑造适应新发展要求的核心竞争力。

3.2.2 畅通上下衔接，提供完整链条服务，加强规划成果的可实施性

发挥智库的价值作用，着力在“定规则、做研究、树观点、提建议”等方面有所建树，为社会提供更具科学性、远见性、创新性的智库专业平台咨询服务。努力拓展规划业务覆盖和衔接范围，做到“横向沟通、纵向联合、上天入地、全域覆盖”。一方面做深产业链，如在综合实施方案设计、智慧平台应用建设、街道更新治理改造等方面延展规划深度；另一方面做全产业链，如在项目规划、实施策划、运营管理、支撑保障等方面做到更宽领域的业务服务覆盖。

北京市规划院在智库建设中充分发挥上下游业务的衔接纽带作用，促进规划业务支撑的有效延展，提高行业话语影响力和贯彻执行力。近年来，规划院借助责任规划师制度服务地方发展，确保规划编制的科学合理和顺利实施。以西城区为例，北京市规划院作为总责任规划师团队，充分发挥智库平台的作用，为西城区更好地落实“首都核心区控规”开展相关技术支撑工作。2023年，配合西城区政府进行“西单连廊空间提升方案”征集工作，负责设计任务书的制定和征集过程中整体的配合工作，为助推西单地区商圈更新改造，加强商业空间与文化空间的融合交往提供了坚实的技术服务保障。

3.2.3 发挥智库价值，树立对策导向原则，打造具有竞争优势的“拳头”产品

聚焦优势领域，树立以应用对策为导向的智库建设路径。将智库咨询服务有效置于政府决策之前、纳入决策之中，通过过硬的“笔杆子”体现智库水平，打造具有国际视野、战略眼光、首都特色的高端规划智库研究机构。在智库议题方面，及时了解决策部门最关心和当前亟须解决的问题，形成具有建设性、可操作性、能够解决实际问题的建议；在智库研究方面，以现实问题为导向，从不同角度提出客观、理性、全面的研究结论；在智库传播方面，注重传播宣传和推广，将专深的成果转化为决策者和公众能够理解和接受的语言，实现由规划成果输出转变为智力观点输出，将规划思想及时传播并快速融入决策治理中。

北京市规划院不断集聚智库建设力量，近年来通过举办学术活动、出版学术论著、开拓创新平台等举措提高智库建设水平。2019年，北京市规划院成立了“国际规划研究专班”，负责国际动态搜集、国际对标研究和国际交流合作，将常态化的国际研究和相关动态搜集工作作为智库建设的重点，服务社会各界对国际前沿资讯的需求。国际观察研究作为重点智库领域建设，打造出具有竞争力和话语权的“拳头”产品，为各级政府部门和规划业界提供了高质量、便捷化的服务。

3.2.4 扩大技术应用，提升服务解决能力，促进研究技术方法和手段升级

技术是产品生产或提供服务所必需的知识、技能和装备，是把投入转化为产品的手段。城乡规划工作是实践性较强的综合性工作，信息时代数据的收集、技术分析和应用是规划编制的重要环节。提升规划智库的技术水准，要在实时动态监测、发展趋势预测、政策信息搜集上发挥大数据、信息化等新技术的应用作用，提升规划的综合服务解决能力。面对行业信息技术发展新要求，智库机构的技术手段发展要与国土空间规划发展战略相一致，并在社会变革和数据时代发展中不断更新，实现技术加持下的“华丽转身”。

近年来，北京市规划院加快智慧城市建设，推进大数据和新技术在规划和自然资源领域的深度融合和应用，提升首都治理体系和治理能力现代化。通过开展数字城市平台建设研究，全面系统地梳理规划、建设、管理等方面的工作新要求，形成数据治理、场景应用和平台架构综合方案。2023年7月，北京市遭遇了历史罕见的特大暴雨，外围郊区受山洪、塌方影响受灾严重，给城市运行带来巨大挑战。在北京市规划自然资源委统一部署下，北京市规划院快速融合灾后恢复重建规划决策支持模块，搭建数字孪生城市平台，精准服务灾区规划重建工作，为综合研判灾情、系统查找问题、辅助规划决策提供了重要的数据支撑和保障。此外，在日常工作中，北京市规划院注重搭建、积累数据资产，并定期进行更新维护，包括北京市大数据平台数据资源、北京市规划和自然资源委员会数据资源、北京市规划院综合数据库资源、社会大数据资源（原始数据和数据产品）等，供全院各部门研究利用。

3.2.5 构建体系框架，培育专业智库团队，完善管理制度和监督保障措施

促进智库机构建设，需要创新发展理念，搭建完备框架，形成智库发展体系格局。在专业技术团队打造上，要加强专业复合领军人才培养和专业复合型团队打造。完善人才储备，结合需要分专业、分层次引进。加强经济、产业、生态、策划等新兴领域人才培育，支撑城市信息、土地评估、环境能源、生态地理等综合业务发展。此外，发挥职能部门监督管理和服务保障作用，制订智库发展年度实施计划，落实监督和评估机制，提供发展服务和支撑保障。

当前，北京市规划院搭建了智库网络发展体系，形成以专委会（学部）为指导、规划业务所为支撑，以及由研究中心（专班）及其他科研创新团队组成的“8+16+N+X”智库体系，整体提升科研技术能力和建言献策水平。此外，针对首都规划和业务发展设立了相应的研究中心（工作专班），积极探索与首都其他高端智库的合作，谋划共建首都规划研究平台。如与北京大学首都发展战略研究院共建首都城市体检评估中心，与中国人民大学首都发展研究院共建首都城市规划与治理研究中心，与清华大学国家遗产中心共建历史城市与文化遗产联合研究中心等。

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结语

随着社会发展进入新阶段、面临新局面，规划工作除适应市场需求做好传统项目外，更要了解社会经济运行模式和未来学科发展方向，及时谋划、深入探索、适时调整。规划机构要以习近平总书记“谈城市建设与发展”讲话为根本遵循，提高对规划工作极端重要性的认识，改革创新、奋发有为，着力打造高端规划智库平台，推进城乡规划治理体系和治理能力现代化，为各级、各类政府团体科学民主决策提供更优质、更高效、更精准的决策咨询服务。 

在外部环境和内部变革双重影响下，规划智库建设要积极开展基础性、前瞻性、创新性研究，在内、外部同时下功夫。在内部，凝聚各部门力量统筹形成合力；在外部，履行体制工作职责，积蓄力量，促进建言献策。以“敢为人先、主动求变”的精神，寻求新理念、新方法、新技术、新路径的探索和尝试，通过不断实践“找准自身定位、当好参谋助手”，提升智库水平和行业话语权。

本文基于宏观智库发展背景，将规划智库建设作为切入点，以地方规划院实践探索为依据，提出发展要求和对策建议，力求以更宽广的胸怀格局和更坚定的行动魄力，不断深化城乡规划领域工作内涵，讲好我们的“规划故事”。