当前国家部委相继发布多项城市更新相关政策及规范文件，但在规划层面仍存在传导路径和传导内容的差异，落实到各城市中则出现政策的适用界限不明朗、项目审批不通畅、规划编制工作重复等问题，导致更新实施面临困境。文章以安徽省怀宁县城市更新专项规划的编制为例，探讨在当前实施困境中，怀宁县在规划层面以框定更新范围指导更新实施、以体检问题梳理更新资源及规模、以划定重点更新区域和更新实施单元进行实施传导、以重点区域用地优化引导单元详细规划编制的衔接路径，进一步从国土空间规划体系视角，从规划技术、规划编制、规划审批、规划制度四个层面提出保障更新有序实施的建议，以期为城市更新工作开展提供参考与借鉴。

作   者

宋   密   安徽省城乡规划设计研究院有限公司历史文化保护和城市更新分院副院长，高级工程师

城市由外延式增量发展转变为内涵式存量挖潜，城市更新成为城市发展的主导方式。更新的顺利实施需城市在制度、政策、资金、规划等方面具有完备的保障。近年来，上海、深圳、武汉、重庆等城市建立了较为完善的更新制度，探索设立城市更新基金，以获取更新资金，也相继出台配套政策，以保障更新实施。政策制定是引导更新的方向标。当前，国家层面，城市更新牵头的部门主要涉及住房城乡建设部和自然资源部，住房城乡建设部先后发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）和《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号），提及管控底线等内容，作为顶层政策引导全国更新；自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，从创新支持城市更新的规划方法和土地政策等方面引导更新。然而，由于部门之间部分政策执行的配套文件、实施细则、操作指引尚不完善，政策实施边界尚不明确，部分涉及功能置换或权证缺失、手续资料不完整的更新项目存在审批困难等问题。在此背景下，本文基于对两部委发布的有关更新顶层政策与规划技术规范的解读，试图从规划视角解答更新实施中的困境，并提出衔接建议，为城市更新的实施保驾护航。

01

城市更新与国土空间规划相关研究

自2019年5月《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布以来，“五级三类”的国土空间规划体系成为广大学者的研究热议。随后，自然资源部发布《市县国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020），定义“城市更新”为“对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动”，明确了城市更新在国土空间总体规划中的相关要求。2020年10月，党的十九届五中全会首次从国家层面提出实施城市更新行动，城市更新工作在全国铺开，也成为学术界研究的热点。在“中国知网”数据库中搜索，文章篇名中含有“国土空间规划”的文献3228篇，含有“城市更新”的文献1795篇，同时具有“国土空间规划”和“城市更新”字样的文献35篇，多为探讨融入更新需求的国土空间总体规划、详细规划的编制创新，以及更新与国土空间规划体系的关系解读与变革应对。如邓兴浩从国土空间总体规划层面提出城市更新专项规划的编制思路；余颖探讨了更新背景下详细规划编制的新思路和新方法；杨慧祎提出城市更新规划在国土空间规划体系中存在叠加与融入两种关系；李震提出在国土空间规划语境下城市更新的适应性调整策略；周琳对更新计划与规划关系进行辨析，认为城市更新不应被视为专项规划，应是“计划”；还有部分学者探讨了适应国土空间规划体系的更新思路。但这些研究多从更新规划或专题研究的编制思路谈起，较少研究城市更新在规划层面的衔接路径。

02

城市更新在规划传导上的异同与困境

2.1  顶层政策引导更新规划内容的编制与传导

住房和城乡建设部于2021年和2023年先后发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》和《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，明确了“留、改、拆”的更新底线管控要求及“无体检不更新”的主导思想。为以规划引导更新并规范更新规划的编制工作，住房城乡建设部于2023年11月开展了《城市更新规划编制工作指南（试行）》的征求意见工作，提出城市更新规划分为“城市更新专项规划和年度实施计划—城市更新片区（单元）规划—城市更新项目实施方案”三个层次，明确了城市更新在规划层面的传导层级，并强调在专项规划层面拟定年度实施计划。2023年11月，自然资源部发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，从规划衔接、管控、地价、税费计收及土地配置等方面全面引导更新实施。在此政策的引导下，同年12月，自然资源部发布《国土空间城市更新规划编制技术指南》（征求意见稿），进一步明确国土空间总体规划、详细规划、专项规划中城市更新的要求及规划编制的工作方法等，但未明确城市更新是否为国土空间的一类专项规划，而是强调城市更新与“三类”规划的融合衔接。

2.2  更新实施在规划传导上的异同

2.2.1 规划传导路径不同

自然资源部在2023版支持政策和《国土空间城市更新规划编制指南》（征求意见稿）中提及，在国土空间总体规划层面，城区应确定城市更新重点区域，划定城市更新规划单元；在详细规划层面，通过更新规划单元和更新实施单元两个层级，落实总体规划对城市更新的相关要求，并通过这两个层级分层落实到详细规划中，即国土空间规划体系下融入型的“更新专项规划—更新规划单元—更新实施单元”的三层级传导路径。在总体规划层面，城市更新重点区域的划定聚焦各类用地，通过对各类用地有关年代、质量、效益等“属性”因素的综合评判，来划定更新重点区域，并通过更新规划单元传导至实施单元，在实施单元内，以项目实施来解决更新资源所面临的问题。然而，这种传导路径未说明重点更新区域与更新规划单元、更新实施单元之间的关系，需将划定的重点更新区域转换为更新规划单元或实施单元的内容才能得以实施，而如何转换却并未明确。因此，操作时存在路径不清晰的问题。

住房和城乡建设部提出“无体检不更新”，以当前城市体检所反映出的设施配套不齐、运转不足等“表象”因素，作为划定更新单元或片区的重要依据，结合道路以及河流水系等自然界线划定片区（单元）后，进一步开展片区（单元）体检。将片区（单元）体检反映的重点问题作为更新改造的重点方向，生成更新项目，推进实施。其传导路径是针对体检发现的问题在宏观层面制定专项规划，以策略和年度计划引导整体体检现状的改善和制订局部体检现状的改善计划；在中观层面开展片区（单元）更新，进一步聚焦某区域，有针对性地改善体检现状；在微观层面以项目实施解决体检问题，即城市体检贯穿型的“城市更新专项规划和年度实施计划—城市更新片区（单元）规划—城市更新项目实施方案”三层级传导路径。这种传导路径虽然不是以国土空间规划体系作为传导视角，但与总体规划、详细规划等相互衔接，即片区（单元）或更新项目部分涉及功能、用地调整，融入详细规划中，按法定流程审批。

2.2.2 规划传导内容不同

前文提及当前不同部门主导更新规划，采取“融入式更新规划—更新规划单元—更新实施单元”与“城市更新专项规划—城市更新片区（单元）规划—城市更新项目实施方案”两类三层级传导路径，两者存在异同。相同的是，传导顶端均从城市的更新底数资源调查开始，侧重策略引导与更新重点区域判别；不同的是，由于行政管辖职权不同，中观层面的传导内容不同。自然资源部在中观层面通过更新规划单元、实施单元传导，提出应明确更新规划单元的发展定位、主导功能及建筑规模容量等，侧重将更新资源转化为更新后的用地性质、强度指标等规划指标内容，并落实到详细规划中，采用在详细规划层面给定指标的传导方式，将指标进一步落实到更新实施单元地块中；成果侧重指标的“结果”表达；同时，更新规划单元可以为一个详细规划单元或另行划定，并未明确更新规划单元、更新实施单元与详细规划单元、地块单元之间的关系。事实上，四个单元的边界构成关系复杂（图1），直接影响更新资源转换成指标的空间传导。住房城乡建设部在中观层面将城市更新规划中的重点区域划定为更新单元或片区，并不区分规划和实施两个层级，强调片区（单元）更新后的功能业态、空间设计、综合效益，明确“留、改、拆”和项目实施的范围、规模，在单元或片区内直接通过实施项目传导更新规划；成果侧重项目的“过程”表达。因此，由于传导内容及侧重点的不同，不同主管部门牵头编制的各层级更新规划必然会出现落脚点的偏差。

图1  更新规划单元、更新实施单元、详规单元、地块单元空间关系示意

Fig.1   Illustration of spatial relationships among urban renewal planning unit, implementation unit, detailed planning unit, and plot unit

资料来源：笔者自绘

2.3  国土空间背景下更新实施的困境

2.3.1 更新范围的分歧导致政策的适用界限不明朗

构建全域、全要素分类体系是国土空间规划编制和自然资源统一管理的基础。从国土空间规划体系的角度来看，在总体规划的市、县域层面，城市更新应按照全域、全要素管控引导要求，明确更新对象的识别原则、更新时序和空间管控引导措施；在城区层面系统识别更新对象，划定城市更新规划单元。因此，更新范围覆盖全域城乡。但目前部分城市将更新专项规划的范围界定在城镇开发边界内的中心城区或建成区，与国土空间全域、全要素的更新活动范围界定不一致。当前，辽宁省和广州市等少量省、市在更新条例、办法等顶层政策中将更新范围界定在行政区域，即全域城乡。但上海、北京等大多城市基本将更新范围界定在本市建成区内。那么，如果融入国土空间总体规划的城市更新对象或更新资源分布在乡镇镇区或开发边界外的区域，按照当地限定在建成区的条例或办法等政策来看，这部分区域并不适用。因此，宏观规划层面更新范围的不一致，一定程度上导致部分省、市更新政策的适用性存在模糊（表1）。

表1  部分省市条例、办法等政策文件中的适用范围

Tab.1 The scope of application in some provincial and municipal regulations, measures and other policy documents

资料来源：笔者自绘

2.3.2 规划编制工作存在重复

城市更新作为一项重要内容融入国土空间规划体系，在部分省、市的专项规划编制清单中，国土空间城镇更新专项规划被作为优选类专项规划推荐编制。但实际上，大多市、县是在住房城乡建设部门的牵头下编制城市更新专项规划。由于是以全域、全要素覆盖城乡的范围来编制更新规划，还是聚焦建成区来编制更新规划，没有定论，且是否划定重点更新区域或更新规划单元或更新单元（片区），也没有统一的文件指导，一些城市出现编制两个更新规划的情况。此外，部分城市依据体检问题的空间分布编制片区（单元）更新规划，与更新规划单元的编制内容较为相似，区别在于以体检发现的问题为导向划定的片区（单元）范围，与更新规划单元的划定范围不一致，加之自然资源部提出城市更新应依据详细规划，片区策划不得替代详细规划等要求，片区或单元规划编制后仍需编制涵盖此范围的更新规划单元和实施单元详细规划。无论是宏观层面的专项规划，还是中观层面的片区（单元）规划，一定程度上都存在规划编制内容重复。

2.3.3 项目审批衔接不通畅

前文提及当前更新规划的传导路径及传导内容不同，自然资源部更新规划单元详细规划在一定程度上与住房城乡建设部的片区（单元）方案层级对应，而实施单元详细规划与更新项目层级对应。那么，在以片区（单元）推进更新时，公共服务设施配置、道路交通建设等内容需遵循更新规划单元详细规划的要求；在项目实施中，涉及用地调整等报批程序则以实施单元详细规划为准。当前，国土空间总体规划未获批，下层级国土空间详细规划均未开展。因此，现阶段开展的片区（单元）方案无上位法定规划，难以推动更新实施，且目前已有的控制性详细规划更多反映现状，未从更新视角对用地方案进行梳理，难以指导更新项目的实施和落实政府的战略要求。由于各类更新规划与法定规划编制部门主体不同，尚未打通更新规划与详细规划的衔接路径，更新方案与控制性详细规划冲突，需走控制性详细规划调整的程序。但当前控制性详细规划调整程序时间长、效率低，成为更新项目在规划层面推进的重大难点之一。

03

怀宁县城市更新的规划衔接路径探索

3.1  明晰范围：以中心城区为基础，聚焦已建成区域框定更新范围

怀宁县城市更新专项规划不以县域为规划范围，而是以国土空间总体规划中心城区为基础，考虑到城市更新是针对已建成区域，而中心城区的湖滨片区及高铁片区目前为未开发区域。因此，结合社区行政边界、河流等自然地理边界和道路，划定以县政府驻地高河镇以及金拱镇、马庙镇为主的城市更新规划范围，合计48.4km²（图2）。规划中更新范围的界定，明晰了后续怀宁县有关城市更新政策文件的适用范围。

图2  专项规划中更新范围的界定示意图

Fig.2 The definition diagram of the renewal scope in the special plan

资料来源：规划编制项目组

3.2  梳理资源：通过城市体检梳理更新资源及规模

怀宁县更新规划中更新资源的梳理，以团体标准《城镇更新区划定技术导则》（T/UPSC 0014—2023）为基础，定义每类用地资源的综合评价因子；结合2024年城市体检指标的空间落实，兼顾数据获取的可行性，明确怀宁县旧住区、旧厂区、旧商区、旧设施（老旧公共设施和基础设施）、旧公共空间“五旧”更新对象及其他（基础设施和文化资源）共六类更新对象。六大更新对象占地面积7.2km²、建筑面积4.62km²。如针对旧住区，从建筑、用地和环境三个维度进行识别。其中，建筑维度主要评估居住建筑的综合品质，通过城市体检中住房维度的体检数据获取；用地维度主要评估居住用地的使用效率，从土地自身的效益数据获得；环境维度主要评估居住环境、周边公共设施配套等，通过城市体检中小区（社区）维度、街区维度的数据获取（表2）。通过多因子叠加计算各个地块得分，根据计算结果，将评分前三级的用地筛选纳入旧住区更新对象（图3）。

表2  旧住区评估要素及其权重

Tab.2  Old residential area assessment elements and their weights

资料来源：笔者自绘

图3  旧住区识别各维度分析及综合判断分析图

Fig.3 Dimensional analysis and comprehensive judgment analysis of old residential area identification

资料来源：规划编制项目组

3.3  实施传导：划定重点更新区域和更新实施单元

怀宁县更新专项规划编制遵循《国土空间城市更新规划编制指南》中关于城市更新重点区域的划定，聚焦各类用地，将对各类用地有关年代、质量、效益等“属性”因素的综合评判，作为划定更新重点区域的依据，并通过更新规划单元传导至实施单元。结合前文六类更新对象的识别方法，将六类用地中前三级最集中的区域作为划定重点区域的基础，并进一步将问题最突出（图4中综合权重后数值最差、次差区域图斑）、最集中的区域划定为更新实施单元，以更新重点区域和更新实施单元的方式向下传导更新内容的实施。怀宁县更新规划总体划分为两大更新片区，即主城更新片区和开发区更新片区。在两大更新片区的基础上，结合前期对更新对象优先级的划分，聚焦重点对象，结合详细规划单元、河流水系、道路等边界，划分开发区东（3.12km²）、开发区西（4.14km²）、城中（2.43km²）、独秀大道东（2.77km²）和老高河（1.76km²）五大重点更新区域。考虑在更新重点区域内谋划更新实施项目，规划结合重点更新对象，在五大重点更新区域内划定15个更新实施单元（图5）。

图4  六类更新资源优先级分布图

Fig.4 Priority distribution of six types of renewal resources

资料来源：规划编制项目组

图5  重点更新区域及更新实施单元分布图

Fig.5  Distribution of key update area and implementation units

资料来源：规划编制项目组

3.4  成果反馈：探讨重点区域的用地调整，引导单元详细规划编制

怀宁县基于对用地要素各因子的评级，在更新专项规划中识别六大更新对象，并划定两大更新片区、五大重点更新区域和15个更新实施单元。以主城更新片区内独秀大道东重点更新区域的城东路厂区更新实施单元为例，为补齐区域公共服务设施建设短板，规划于独秀大道东结合新建住宅，增设1处城东社区卫生服务中心和1处养老服务站，满足周边居民日常使用需求。由于原国土空间总体规划并未在独秀大道东地块划定设施用地，本次单元方案提出预留设施用地，并反馈至详细规划单元的编制中，探讨在更新规划中重点更新区域优化后的用地布局，引导单元详细规划编制，一定程度上解决上述更新实施中项目审批衔接不通畅的问题（图6）。

图6  专项规划中城东路厂区更新实施单元原用地布局及增补设施优化后的用地布局

Fig.6 Original land layout and land layout after the optimization of additional facilities with the implementation of factory area renewal in Chengdong Road in special planning

资料来源：规划编制项目组

04

更新实施在规划层面的衔接路径建议

4.1  总体规划阶段：统一重点更新区域的划定逻辑

城市更新是针对已建成区域的更新改造活动，宏观层面的更新范围宜以建成区为主；且城市更新也是城镇化率达到一定阶段后（≥60%）城市发展面临的转型需求，乡镇尚未达到此阶段，编制国土空间城镇更新专项规划的意义在现阶段难以显现。因此，聚焦建成区域开展城市更新专项规划更为适宜，而在此范围内如何识别重点更新区域成为重点。笔者认为，团体标准《城镇更新区划定技术导则》的技术方法可作为判别城市更新资源的方法基础，该技术方法聚焦已建成的旧居住用地、低效工矿（仓储用地）、低效商业服务业用地等，以多因子土地评估为依据，判别其是否成为更新对象；在此基础上，结合城市体检各维度反映的一些问题指标落位的空间范围，综合划定重点更新区域，即以“土地评估聚焦更新对象—体检评估引导更新范围”的逻辑思路来统一重点更新区域的划定，在重点更新区域范围内，结合城市体检中住房、小区（社区）、街区三个维度的体检结果，划定更新实施单元。

4.2  详细规划阶段：创新适应更新趋势的详细规划编制思路

随着微更新、有机更新理念的不断深入，土地变更的情形较以往大幅减少，大城市尤其是超大城市中存量土地的地下空间挖潜成为趋势。那么，在更新规划或实施单元详细规划编制中，极有可能存在地下空间与地上空间用地性质不一致的情形。但当前我国详细规划体系更关注地上空间的指标表达。因此，未来存量土地地下空间的指标表达，应成为更新规划或实施单元详细规划编制关注的重点。此外，传统原址拆除重建“增容”的盈利模式，是推动市场主体参与更新的主要动力，但“增容”的本质是对公共财富的透支和转移，隐藏着巨大的财务陷阱，须审慎。更新规划单元或实施单元的详细规划编制，应适当考虑容积率或建筑面积跨单元转移奖励的情形，如建立“指标流量池”进行调控。例如，天津市针对在老旧房屋改造提升项目地块内难以增加容积率等规划指标，或难以为城市更新项目额外提供公共绿地、广场的地块，经市领导小组同意，可在该项目实施主体具体实施的各类更新改造项目范围内，按照资金统筹平衡的原则，实行异地容积率转移，实现整体平衡。而这些都需要在单元详细规划层面予以充分考虑，以便后续规划实施各项手续的办理。

4.3  规划审批：适度放宽管控要求满足更新需求

城市更新相较于新建项目而言，面临的情形更加复杂，尤其是在历史文化街区等老城区域，更新改造后的建筑消防、日照等要求难以满足现行规范要求，而这些指标将在更新规划单元或实施单元的详细规划中予以明确，作为后续项目实施的依据。一方面，可根据实际情况，针对城市各项目更新情况，逐步调整现有规范；另一方面，可探索制定适应更新需求的技术规范。自然资源部在2023年的支持政策中指出，在保障公共安全、尊重历史等条件下，针对建筑间距、日照等要求，更新可通过技术措施以不低于现状条件为底线开展，各城市应积极在此政策引导下开展技术规范创新，以便在详细规划编制中有据可依。

4.4  规划制度：建立片区（单元）规划反馈机制

面对“片区（单元）实施在前，详细规划编制滞后，更新规划单元、实施单元概念刚起步”的现状，城市应建立片区（单元）规划成果反馈机制，将片区（单元）规划中的功能业态、空间设计、更新指标、指引等内容纳入后续编制的更新规划单元或实施单元详细规划，作为更新实施的重要依据。由于自然资源部明确指出不能以片区策划替代详细规划，可通过成果的反馈形式纳入详细规划。这需要城市在各地更新条例或办法中予以明确，以便更新工作有序推进。目前，宁波市将评审通过后的片区策划方案作为控制性详细规划优化调整的依据。深圳市将批准后的更新单元规划，视为对法定图则的局部修改，即更新单元规划批复等同于法定图则（控规）局部地块调整。一定程度上是以片区（单元）策划替代了详细规划，大大提升了更新项目的审批效率。但这与深圳市强区放权、市场主体强劲推动更新的深刻背景息息相关，对其他城市而言，较难复制。

05

结语

城市更新已成为城镇化下半场城市发展的“主通道”，城市更新需要政策、机制、资金、规划等多维度保障。规划应包括激励性引导，也应包括底线保障类措施。这些都离不开政策的支持及其在规划编制中的落实。无论是“更新专项规划—更新片区（单元）规划—更新项目实施方案”的体检贯穿型传导路径，还是“更新专项规划—更新规划单元—更新实施单元”的融入型传导路径，都是通过一个空间载体，以各自行政管理范畴来系统化地推进实施。更新需要多部门合力协作，只有打通更新建设与规划编制、转换、审批间的堵点，才能让政策的制定变得更有意义。 

常务理事单位

广州市城市规划勘测设计研究院

北京市城市规划设计研究院

深圳市城市规划设计研究院股份有限公司

江苏省规划设计集团有限公司

上海长三角智慧城镇建设发展有限公司

上海复城科技（集团）有限公司

常务副理事单位

重庆市规划设计研究院

成都市规划设计研究院

武汉市规划研究院（武汉市交通发展战略研究院）

保利置业集团（上海）投资有限公司

上海复旦科技园建设发展有限公司

上海复城生态科技集团有限公司

上海复旦城市规划设计研究院有限公司

理事单位

沈阳市规划设计研究院有限公司

武汉市自然资源保护利用中心

宁波市规划设计研究院

西安市城市规划设计研究院

广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司

上海临港九亭复旦科技园建设发展有限公司

昆明市规划设计研究院有限公司

支持单位

上海城策行建筑规划设计咨询有限公司

南昌市城市规划设计研究总院集团有限公司

南京市规划设计研究院有限责任公司

上海闵行规划设计研究院有限公司

包头市规划设计研究院

安徽省城乡规划设计研究院有限公司

浙江省城乡规划设计研究院

上海宝山规划设计研究院有限公司

上海杰筑建筑规划设计股份有限公司