摘要
随着我国轨道交通步入高质量、高水平发展阶段，围绕铁路站点、轨道沿线进行综合开发成为各地新城建设的主要路径。在此背景下，遵循集权、分权治理结构的铁路综合开发用地指标管理体系与新型城镇化进程之间的适应性和契合度分析愈发重要。本文以铁路站点综合开发项目为例，结合《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》要求，梳理新建铁路开发过程中地方土地指标落实遇到的具体问题与针对性对策，研究我国铁路综合开发指标管理体制与实际运行中面临的困难，以及在实践中形成的系统化、科学化的“地方模式”对策。最后，在管理效率与风险平衡的要求下，探讨分权化管理新模式的特点，提出铁路综合开发用地动态指标管理体系新对策。

作   者

许敦莲   杭州机场高铁公司董事长，正高级经济师

李晓江   中国城市规划设计研究院原院长，教授级高级城市规划师，全国工程勘察设计大师

2019年9月19日，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，提出“交通强国”战略，轨道交通建设在我国如火如荼地展开。其中，从轨道交通沿线开发中整理出的土地出让收益，是平衡轨道建设成本的主要收益来源。因此，相关土地指标管理与土地整备工作受到大众密切的关注与研究。然而，随着“铁路土地综合开发模式”的广泛运用，各地新建线路土地平衡模式也涌现出诸多问题，包括土地权益落地难，管理界面不清晰，综合开发用地分布不平衡等；此外，地方还面临着政策、机制、投资等多方面的落地问题。

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文献综述

一方面，部分学者立足宏观，从“中央—地方”土地规划与治理关系的视角，看待城市化进程中城市土地开发和再利用这一行为。从整体规划的角度提出“集权下分权”模式，其既能强化地方政府土地规划执行力，又能够有效控制地方政府行为。另一方面，也有部分学者基于具体的建设用地指标管理，展开更加细致的分析研究，认为土地指标分配中的执行偏差是中央统辖与地方治理之间张力的体现，受到分配、执行和监督检查三个重点环节的综合影响。这在一定程度上解释了我国土地指标管控制度与政策难以适应区域分异和指标灵活利用需求的内在原因。而在土地指标分配与管理体制的历史演进中，产权分离、自由交易也随着改革开放进入到国土空间规划之中，这是社会主义公有制与市场机制达成的有效平衡。有学者认为，土地指标交易是市场化配置方面的突破，但也面临着土地风险防控需求增加、相关法律制度供给不足、地方政府管理经验缺乏等导致的市场化程度不足与机制扭曲的困境，并对此提出有针对性的对策：明确改革基本方向，警惕制度异化的风险，将指标交易定性为土地开发权转移等。同时，学者们还发现，土地指标流转的过程实际主要遵循制度与法律要求。然而，目前我国多地建设用地指标交易制度，仍存在指标交易法律属性不明、地方政府因受多重身份影响而权责不清，以及区域局限性等诸多问题，法律和制度有待进一步完善。

综观近年来国土空间规划土地指标分配管控与地方落实领域的研究，主要围绕土地交易市场化程度、土地指标交易、风险防控、政府权责与相关法规建设等展开。这为研究我国铁路综合开发用地指标管理体系的新思路提供有效的现状分析，也为在平衡治理效率与土地风险的前提下探讨分权化管理新模式提供借鉴思路。但目前关于具体铁路土地综合开发模式下土地指标管理分支研究较为缺乏。研究对象放宽到建设用地指标分配的执行偏差与机制研究上，学者夏菁等的研究表明，采取刚性指标管控难以适应地方差异化与灵活性的指标使用需求。但该研究主题与本文仍有较大差异，并未在铁路综合开发用地指标管理的具体领域展开有针对性的研究。

为弥补相关研究的缺失，本文基于对《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号，简称“37号文”）的梳理，通过案例研究法与经验法，深入研究铁路建设背景下土地综合开发具体实例，探究我国铁路建设综合开发用地指标管理体制与实际运行中的执行偏差，以及在实践中形成的系统化、科学化的“地方模式”对策。

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政策文件分析与问题总结

为落实《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国办发〔2013〕33号，简称“33号文”），我国在2014年发布37号文，意图通过铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用政策，加快推进铁路开发建设。从两项政策文件的内容延续性与其出台的先后顺序看，两者联系紧密。从地方铁路建设项目的全生命周期发展视角看，2013年出台33号文后，我国铁路建设资本金出资方出现了较大的变化，即经历了从国铁控股、地方参股到国铁参股、地方控股，再到地方全资的巨大改变。但同样重要的是，同时期的地方铁路建设项目呈现投资大、周期长、效率低的特征，高负债的投资状况促使国家不得不继续发挥政府的宏观政策调控作用,推进地方顺应铁路土地综合开发模式的进一步运用。这在某种程度上印证了37号文出台的合理性。但实际上，37号文运行的成效仍旧是学者们需长期探究的问题。其与我国长期以来实行国土空间规划政策的契合程度、地方政府在实践中发挥区域铁路综合开发规划能动性时遇到的现实阻碍，以及完善相应的对策，仍将是一定时期内我国铁路建设用地指标管理体系合理自我调整的内在要求。剖析37号文件的政策内容，可以看出其对铁路建设项目土地综合开发的推动作用和影响。一方面，“市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地……促进铁路和城镇化可持续发展”。37号文强调土地供应方式，再结合土地综合开发红线内外用地的土地范围扩大情况，能够推断出：政策文件强化以投融资模式改革作为潜在的结果导向，进一步扩大地方铁路建设与城镇化发展一体化的中心构想。另一方面，通过已有的国土空间规划体制，对地方铁路综合开发进行全生命周期的规范化管理和监督。其中，关于土地指标控制管理的规定，以其大规模占比最为重要。文件明确规定，地方政府必须在国土空间规划指导下确定开发边界和规模，没有明确规划条件的地块不得进行供应。此外，地方铁路综合开发土地利用指标，同样需要遵循配套政策中相关国土规划的编制要求，严格按照既定规划的程序进行申请、审批，严格执行建设工程设计总体规划的审查制度。经省人民政府审查后，由国土资源部暂定将相关土地指标列入计划单列。

国土空间规划权力的集放，是在谋求发展的同时防范土地利用风险的重要手段，问题不在权力的收放，而在于中央政策与地方决策在执行过程中出现某种程度的不对称。这也是37号文在地方执行中难以真正落地的原因。

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地方铁路开发用地指标落实分析

为找到具体的矛盾点并分析原因，笔者前期展开针对具体铁路综合开发项目案例的研究，对37号文指导范围内的项目运行情况与运行思路进行对比分析。研究发现，地方项目确定地块规划条件的过程，实际上等同于提前消耗地方土地建设指标，具体依据为土地资源在区域内的稀缺性，以及政府经济与时间经济等成本的支出。与此同时，相关地块需在土地规划条件确定之后才能获得继续程序报批的资格。具体要求包括对储备土地进行的基础设施建设、土地适宜性评价、土地利用规划环评等，促使土地达到“七通一平”的出让要求。此后，由市政府组织并通过同级人大常委会，进一步向省政府申报，最终由省政府向国务院申报审批完成计划单列，此过程在实际工作程序中至少需要90天的时间成本。这在某种程度上导致政府不得不以非常规的方式完成铁路综合开发红线外用地的整备与收储。究其根本，是37号文的激励意志与严格的程序要求之间存在冲突。地方政府依据政策调节多元主体矛盾，但收益分配无法形成共识等问题最终导致37号文在落实与预想之间存在较大差异。简而言之，在政策调控下，前置复杂的申报流程导致地方政府缺乏积极与能动性。在此情况下，理论上地方政府有潜在能力通过地方调整解决相关问题。

3.1  部分地方土地指标管理模式

江苏出台《省政府办公厅关于支持铁路建设推进土地综合开发的实施意见》（苏政办发〔2016〕162号），提出铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，报原国土资源部进行计划单列。由国务院批准城市批次用地的铁路综合开发使用，在城市批次用地报批时予以注明，由自然资源部安排用地计划；其他城市的铁路综合开发用地计划指标，由市、县（市、区）先行安排，年底报自然资源部审核，使用预留国家计划指标。贵州《省人民政府关于加快铁路建设的意见》（黔府发〔2016〕18号）提出，贵州省国土资源厅每年优先安排不少于200hm²土地指标，用于省内铁路沿线土地综合开发，具体由贵州省人民政府铁路出资人代表牵头。以省铁路开发建设投资企业代表持有土地指标，并在挂牌上市后享受此部分土地指标所带来的收益；也可以根据项目实际情况，作价出资入股项目公司。这其中，200hm²计划指标的单列便是“贵州模式”可行性的核心。福建省出台《省人民政府关于支持福厦高铁土地综合开发九条措施的通知》（闽政〔2017〕44号），提出统筹保障铁路土地综合开发用地需求，用地规划指标不足的，可在设区市域范围内统筹解决，并按规定依法组织修改土地利用总体规划；涉及补充耕地的，由所在县（市、区）负责占补平衡，省级从土地出让相关税费省级分成中加大补充耕地补助力度；综合开发中涉及城镇住宅和商业服务业用地占用耕地的，不需使用城乡建设用地增减挂钩指标；开辟用地报批“绿色通道”，不受供地率限制，不纳入供地率考核范围。

整体来说，在铁路沿线综合开发土地指标管理上，各省基于37号文在地方实施做出调整与优化，普遍采取了具有能动性的土地指标管理方法。使用计划单列指标、预留国家计划指标或是地方指标，年底统一报自然资源部予以核销，核心在于不能侵占地方土地建设指标。

3.2  “帕累托改进”逻辑下地方化对策的应用分析

从城市所处的发展阶段看，37号文所推进的铁路土地综合开发总体带来的潜在价值增量与收益主体再分配的结果，与“帕累托改进”阶段逻辑不谋而合。所谓“帕累托改进”是指在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一方变得更好。在铁路土地综合开发用地指标的落实与后续开发上，可以从开发领导者（政府）、开发进入者（线路公司）、开发受益者（居民与土地征收被补偿者）三方所限定的完整范围内展开研究与能动性创新。

从37号文“落实综合开发用地指标政策：铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由自然资源部予以计划单列”相关表述来看，存在先行供地后再由自然资源部予以单列与核销的可能。此行为的执行者为地方政府，而此调整性政策的适用主体实际是上述“帕累托改进”区间中的开发领导者与开发进入者。在此过程中，地方制度的创新一方面能够成功契合37号文的要求；另一方面能够有效推动地方有关铁路土地综合开发参与主体之间的利益分配进一步完善，有目的地通过指标预留机制，优化综合开发用地指标落实路径，丰富参与指标落实的主体。本质上，此措施是在既定的社会经济开发活动中,在政府领导者的带领下，达到在无任何一方利益受损情况下，推动多方主体利益提升与优化分配。

最后，本文将“指标预留机制”引入土地指标管理体系研究思路，以解决 37号文在地方范围内运行受阻问题，实际上也是遵循“帕累托改进”逻辑，为开发进入者（线路公司）配合37号文所专设的指标预留库。依托37号文的优势政策，调整地方铁路红线外综合开发用地落实路径，在时间、经济成本与利益分配上进行优化调整，实现不损害一方利益的同时，提高另一方的福利。“福利”提升表现为，引入此机制后，综合开发用地指标落实主体优化带动开发土地指标数量提升，进而通过此方式在具体的开发项目中实现总体效能提升。而利益分配的完善，则体现在铁路土地综合开发用地市场中线路公司对红线外土地开发的参与利益共享。

本机制以中央管辖地方土地规划开发流程中的政策重点——计划单列作为能动性前提，参考江苏、山东、广东等省份政府政策推出动态指标保障政策，依法设立铁路建设项目综合开发用地专项指标库，保障综合开发新增建设用地指标。将地方专设的“指标预留”机制与上述政策进行类比，其实际上也是“帕累托改进”逻辑中，以地方政府权力与信用作为保障，借助中央关于推进铁路建设实施土地综合开发的政策，通过引入相关主体参与土地资源的开发利用，形成政府与企业共享、共用的信用机制。此机制一方面帮助地方政府脱离省内年际土地指标数量有限与计划单列申请对目标地块要求严苛的“双重困境”；另一方面充分发挥 37 号文为推进地方铁路土地综合开发的实施所提出的“单列指标计划”的作用，推动铁路土地综合开发模式实践，进一步深化铁路投融资改革。

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省域动态土地指标库机制概述

指标体系应该具有科学性、代表性和可操作性等特征。为使省域及地方铁路用于综合开发的土地指标有效解决中央政策与地方执行偏差问题，在37号文的指导下，本文结合具体项目，对地方化指标管理模式进行理论化与可行性分析总结，提出省区域动态土地指标管理机制；结合上述项目中“土地预留”机制，构想建立可操作并有一定借鉴和推广意义的省域动态指标库。以下为该机制的初步概述：

在总体遵循土地利用总体规划和年度规划的基础上，在顺应37号文的要求下，规划建立覆盖全省范围的省域动态土地指标库。提供定量土地指标，作为区域内铁路土地开发指标，以进行预先供应，新建改建铁路开发项目真实使用该指标后，由自然资源部予以核销。具体要求包括国土空间规划下所规定的用地规模、用地性质、资金要求等方面，核销审核要求完整提供综合开发方方案，规划控制指标、农转用方案、供地方案等。后期在指标计划单列后完成核销，实现铁路土地动态指标库指标数常态化平衡。

4.1  省域动态指标库设计原则

科学性原则。根本上认知国土空间规划体系下的改革是基于国家治理视角上结构性、整体性改革，从区域政府行政管理事权上看，省域动态指标库管理是地方在合理范围内顺应37号文对地方铁路土地开发政策建议的有力推手。

普适性原则。合理考虑指标库的典型性，指标库的设计思想需对标各省域内同类的政策调整手段，覆盖各省在推进地方铁路综合开发建设时遇到的问题。以标准化、规范化的指标库管理模式，对政府、地方铁路投资建设主体等之间利益进行协调。提高37号文与省域土地指标管理之间的契合性，完善相关流程规范。

动态平衡原则。省域铁路土地动态指标库的指标数常态化平衡，在铁路开发用地指标单列下，不与地方年度指标重合；同时将国家自然资源部门单列指标在省域内实现渠道专列，通过核销方式实现库内指标的消耗与补给。具体执行上，可以年为单列核算单位，每年自然资源部向各省政府下发计划单列指标，年底各省政府根据省内单列指标使用情况，集中向自然资源部申报审核，符合要求的予以核销。

可操作原则。实现指标库思维在省域的应用，应以其自身为核心，扩大在行政程序范围上的可行性研究，提出相应对策。给予区域范围内土地占补平衡，铁路开发项目投资主体利益分配等重要环节足够的重视，垒实动态指标库在地方的实践基础。

4.2  动态指标库运行与风险预防

遵循《中华人民共和国土地管理法》等的规定，省域动态指标管理库的运行同样要对过程中关键土地要素进行深化，强化“审、补、征、批、拆、供、用、查”等众多土地审批环节的审查，强化铁路综合开发用地的专一化审批，辅之以国土空间用途管制、地方耕地保护、批后监督、执法情况监管等措施，将省域土地要素等信息在动态指标库内提前实现交接、审批、管理和共享。

各省、自治区可设立省内“铁路综合开发用地专项指标库”，保障综合开发新增建设用地指标。由省自然资源厅根据沿线各市、区上报的指标申请计划，分年、分批次进行供应，当年供应的建设用地指标，统一报由自然资源部予以核销。专项指标库规模，建议各省每年优先安排不少于200hm²土地综合开发利用计划指标。涉及补充耕地的，参考目前全国各省、市相关政策，均采取属地政府统筹占补平衡落实模式，在属地范围内开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；补充耕地资源不足的，申请跨市调入指标，省自然资源厅予以优先保障。

建立动态指标库目的是为充分、有效地发挥37号文对地方铁路综合开发的激励作用，帮助地方政府突破一定的限制，争取更为显著的项目优势。然而，可行性分析与结论表明，此方式仍存在一定实施风险。全国范围内类似案例，参考山东济青铁路、浙江杭衢高速铁路等，这些项目在实施进程中均采用了土地指标的先供应后上报模式，但最终未成功核销。类似问题，如政府垫付指标积极性不强、属地政府解决指标与铁路沿线开发公司开发的收益分配问题，一方面预示着政策风险；另一方面也印证了此运行思路下“帕累托改进”存在的空间，相关问题有待通过更加完善的地方政策规范加以解决。面对此风险，研究建议加强省级政府对县、市级政府土地供应的监管权，对拒不提供用地指标的，从次年的用地指标份额中扣减。通过指标库运作方式在中央土地规划管理路径上的迁移，可以有效预防地方土地指标规划风险。

省域动态指标库以后续土地指标核销为核心工作，从建设用地审批角度对重要指标进行综合统筹，协助破解建设用地指标、增减挂钩指标和耕地占补平衡指标在供需双方间信息不透明、数据难共享、审批困难等问题。

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结论与启示

针对我国地方铁路开发过程中，地方土地指标落实在实践中遇到的具体问题，本文通过对地方案例分析，基于相关研究文献分析与37号文关于地方动态化铁路土地指标管理政策调整与创新，立足土地指标落实的不同途径，在统筹地方和中央土地规划权力，兼顾相关政策法规与审批程序的基础上，建立地方化铁路综合开发土地指标管理新模式。拟构建省域动态土地指标库，用于省、市两级的铁路综合开发用地指标落实。帮助地方跨越土地指标落实过程中的时间差、年际土地指标数量限制与国家计划单列申请要求严苛等问题导致的制度鸿沟，推进我国铁路建设配套综合开发用地指标管理体系内部合理调整，进一步深化铁路投融资改革。