摘要
文章针对上海市地下管线现状数据掌握不全、规划建设数据更新入库不及时等问题，以杨浦区为试点，探讨上海如何以2016—2017年开展的地下管线信息普查工作为契机，通过对地下管线规划审批、工程许可、规划核查、运营维护四大环节管理机制的优化，以及对以数据标准、信息系统、数据库建设为核心的技术支撑体系建设，实现对地下管线全生命周期规划管理的信息化、标准化、精细化，以及与规划资源管理部门、建设交通管理部门、管线单位间的有效协作和数据共享。最后，结合全市对后续相关工作的推广实施，进行相关经验总结和下一步工作的思考和展望。

作   者

王  磊  上海久事（集团）有限公司建设管理部副总经理，原上海市规划和国土资源管理局市政管理处副处长

地下管线是城市基础设施的重要组成部分，承担着城市信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃等功能，对城市持续健康运转起到重要作用。上海市铺设地下管线已有160多年历史，全市地下管线纵横交错，超过12万千米，具有隐蔽性强、密度高等特点。经过长期实践，上海市已建立较为完善的地下管线规划审批、工程许可、规划核查等管理机制。但是对标习近平总书记提出的“城市管理应该像绣花一样精细”及《上海市城市总体规划（2017—2035）》的城市管理要求，依然存在诸多问题，如地下管线存量数据掌握不清、新建地下管线信息难以及时掌握等。

2016年上海市完成中心城区外环线内地下管线信息普查工作，2017年进一步开展上海市外环线外建成区地下管线信息普查工作。2017年，原上海市规划和国土资源管理局（2018年11月更名为“上海市规划和自然资源局”，以下统称“上海市规资局”） 以此为契机，组织开展“基于GIS技术的地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设”研究，力图通过地下管线全生命周期规划管理机制优化和配套技术支撑体系建设，推动上海市地下管线规划管理的信息化、规范化、精细化，促进城市地下空间集约节约利用，提高城市综合承载能力，为上海“建设卓越全球城市”目标保驾护航。

01

上海市地下管线规划管理

存在主要问题

1.1  地下空间资源日趋紧张，管线规划管理面临严峻挑战

上海属长江三角洲冲积平原，地势高差小，排水普遍采取强排模式，排水管网建设规模大。随着经济发展及地下开发活动增加，上海市供水、电力、燃气、信息通信等地下管线建设规模巨大，同时还建有全球最长里程的地铁网络和越来越多的长距离隧道。因此，在上海城市更新不断发展的形势下，上海市的地下空间资源日趋紧张。如何集约节约利用地下空间，是上海市地下管线规划管理面临的严峻挑战。

1.2  地下管线建设历史悠久，存量数据掌握不清

上海市是中国近代城市和市政建设的先驱，铺设地下管线已有160多年历史，各历史时期铺设的目前在用或遗弃的地下管线密麻重叠。但由于时局更替、档案遗失及各时期管理水平不一等原因，很多地下管线信息遗失。同时，很多地下管线信息分散于上海市电力公司、天然气管网公司、城市排水公司、城投水务等管线单位，以及规划资源管理部门、建设交通管理部门等行业主管部门，因此很难集中管理使用。

1.3  规划建设管理跨系统，新建地下管线信息难掌握

上海市地下管线规划审批、工程许可程序严谨，但因对地下管线现状数据掌握不清，施工时常因遇不明管线障碍物而不能按图施工。因此，管线施工跟测与规划核查工作非常重要。然而，上海市地下管线施工掘路许可与施工许可分别归建设交通管理部门和公安交警部门管理，跨系统管理导致规划核查部门很难知晓管线施工时间。由于管线施工有严格的时间限制，施工完毕后须马上填埋，之后很难进行规划核查，导致新审批建设的地下管线数据无法及时、准确地入库，进一步加剧上海市地下管线现状数据掌握不清的问题。

上述情况全国其他城市也基本都有，数十年来，尚无一个城市找到有效解决方案，给各城市的地下空间规划建设和精细化城市管理带来巨大挑战。

02

上海市地下管线规划管理

面临机遇与挑战

2017年，上海市完成地下管线信息普查工作，首次全面掌握上海建成区地下管线现状数据。但如不解决新建地下管线数据及时入库更新问题，新一轮地下管线现状数据掌握不清的局面又将开始。

面对机遇与挑战，上海市规资局组织上海市测绘院、上海市城市规划设计研究院，对上海市电力、天然气、排水、水务、信息管线等管线单位，浦东、普陀、杨浦、松江等区建设交通管理部门，以及上海市政工程设计研究总院、城市建设设计研究总院、水利工程设计研究院、电力设计院、燃气设计院等管线设计单位，进行大规模调研走访，了解到：第一，管线单位大多迫切希望与上海市规资局共享规划道路红线信息及各类经审批的管线规划和工程许可信息。如上海市规资局愿意与各管线单位共享上述信息，各管线单位愿意向上海市规资局提供除内部专业信息外的管线类型、线位、走向、埋深、管径等公共信息。第二，各管线单位和各区建设交通管理部门都希望上海市规资局能牵头建立上海市地下管线信息共享平台，共享上海市规资局及各管线单位掌握的管线现状信息，以及市规资局新审批管线规划和工程许可信息，支持各管线单位和各区更好地做好行业和城市管理。第三，各管线单位已建立各自的管线信息系统，但数据格式标准各不相同，需要根据管线信息集成和信息共享需要，开展对各类管线规划、工程许可、规划核查、现状数据的标准化建设，实现与各管线单位数据的兼容转换。第四，管线单位施工修复道路前，须向建设交通管理部门申请道路修复许可，并向建设交通管理部门提前报备公安交警部门审批的掘路施工许可信息。通过与建设交通管理部门信息共享，可以解决上海市规资局无法从公安交警部门获取管线施工时间的难题。

基于以上调研，上海市规资局认为解决上海市地下管线规划管理历史难题的时机已到，决定以杨浦区为试点，构建上海市地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系（图1）。总体上要求“规划管理覆盖全生命周期、数据库兼容全生命周期、技术系统服务全生命周期”，数据上实现“统一的数据标准、精确的数据资源、高效的数据形式、畅通的数据共享”，技术上满足“四个环节数据互联互通、形成规划管理的大数据、服务于精细化规划管理”。

03

覆盖全生命周期的地下管线

规划管理机制优化

针对地下管线全生命周期规划审批、工程许可、规划核查、运行维护四大规划管理环节，聚焦“各环节地下管线信息及时准确入库”核心目标，基于各环节既有规划管理机制，针对性制订各项优化措施。

3.1  规划审批机制

基于既有规划审批流程，主要做三方面优化：一是窗口受理时，要求申请材料必须包括符合《上海市管线规划成果数据标准》（2018）的管线规划电子成果数据，数据合规性须进行检测。二是规划审批时，对成果入库流转单进行优化改版。要求经办人在规划方案审核、填写成果入库流转单时，增加对“管线规划专项入库”选项的勾选。三是成果入库时，勾选“管线规划专项入库”选项的管线规划，在完成规划方案入库后，须转入市测绘院进行管线规划专项入库，最后到市城市建设档案馆归档。具体流程见图2。

3.2  工程许可机制

地下管线工程许可阶段，主要在既有管理流程基础上做三方面优化：一是窗口受理时，要求申请材料必须包括符合《上海市管线工程平面设计图数据标准》（2018）的管线工程平面设计图电子成果数据，提供管线单位与测绘单位签订的地下管线跟踪测量合同，以及经签字盖章的告知承诺书和历史地下管线项目核查情况说明表。窗口受理时，须对上述申请要件进行合规性审核和数据检测。二是方案审批时，新增成果入库流转单，经办人进行方案审核时填写，同时利用上海市地下管线全生命周期规划管理信息系统，对平面设计图电子成果与管线规划电子成果进行信息比对。三是窗口发证时，同步制作规划核查告知单（含档案核查办理需知）和成果入库流转单。规划核查告知单（含档案核查办理需知）与行政许可证一并送达建设单位，成果入库流转单和建设项目案卷一起流转至市测绘院进行成果入库，之后案卷移交市城市建设档案馆归档。具体流程见图3。

3.3  规划核查机制

规划核查是保障新建地下管线信息及时入库更新的关键环节，须对工程许可颁发、开工验线、跟测核查、竣工验收、档案验收等管理环节进行针对性优化，主要包括以下五点（图4）。

第一，颁发工程许可时，向管线单位颁发规划核查告知单（含档案核查办理需知），要求其配合进行规划核查（含档案核查）。

第二，管线单位向规划执法部门申请开工、放样、复验时，应填报工程计划竣工日期。规划执法部门向管线单位颁发《建设工程开工复验结论单》时，信息与相关区建设交通管理部门同步共享。

第三，建设交通管理部门向管线单位颁发“掘路许可”和“道路修复”许可时，将公安交警部门颁发的掘路“施工许可”信息与上海市规资局同步共享。规划执法部门可根据相关信息及时对管线进行开工、复验，测绘质检部门可及时开展管线施工跟测核查、督促测绘单位及时送检测绘成果、对送检测绘成果进行质量检查等工作。质量合格的，交由规划执法部门进行跟测成果与工程许可成果的信息比对，竣工验收合格的跟测成果送市测绘院入库更新。

第四，针对管线规划管理的上下游数据关联和管理协同，提出四点要求：一是工程许可数据入库时，将“工程许可证号”与相关管线规划数据关联；二是管线施工跟测成果数据入库时，将测绘质检部门的“质量合格通知号”、规划执法部门的“竣工合格证号”与“工程许可证号”关联；三是档案验收完成后，将“档案合格证号”与“工程许可证号”关联；四是管线工程档案数字化为电子档案后，将“电子档案号”与“工程许可证号”关联。

第五，对管线单位未配合履行规划核查任务的，由规划执法部门向管线单位发放核查建议书，要求管线单位整改。整改完成前，管线单位如有申请新管线工程项目，应提交核查整改情况说明。

3.4  运行维护机制

上海市地下管线全生命周期规划管理数据库，是地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系运行的核心，须建立有效的运行维护机制，主要包括以下六点。第一，明确上海市测绘院负责上海市地下管线全生命周期规划管理数据库的建设更新和运行维护。第二，上海市测绘院基于地下管线全生命周期规划管理机制建设，立足规划资源管理系统，建立地下管线规划审批、工程许可、规划核查数据成果入库工作流程（图5）。第三，明确上海市测绘院负责向政府部门和社会有关方面，提供上海市地下管线全生命周期规划管理数据库的信息共享服务。第四，明确上海市规资局总体规划处、详细规划处、市政管理处等地下管线规划管理涉及处室，市规资局执法总队、市城市规划设计研究院、市测绘院、市测绘产品质量监督检验站、市城市建设档案馆等相关单位，以及区规资局、派出机构等管线规划管理相关部门，在地下管线全生命周期规划管理数据库建设中的管理责任和成果使用要求。第五，明确地下管线全生命周期规划管理数据库信息共享要求，包括：上海市规资局向各区建设交通管理部门提供地下管线信息数据类型、范围、深度；向各管线单位提供地下管线信息数据类型、范围、深度；各区建设交通管理部门向上海市规资局提供地下管线信息数据类型、范围、深度；各管线单位向上海市规资局提供地下管线信息数据类型、范围、深度等。第六，明确地下管线全生命周期规划管理数据库信息共享中的保密安全规定。

04

技术支撑体系建设

地下管线全生命周期规划管理机制配套技术支撑体系建设，主要包括数据标准建设、数据库建设和信息系统建设三部分。

4.1  数据标准建设

上海市针对地下管线规划审批、工程许可、规划核查、运营维护各环节数据建库和成果应用、信息共享需求，组织上海市城市规划设计研究院研究编制《上海市管线规划成果数据标准》和《上海市管线工程平面设计图数据标准》（2018），组织上海市测绘院研究编制《上海市地下管线测绘规范（2010版）》修订案。这些数据标准的制定、修订，能够满足各方面管线数据规范入库、规划管理、信息共享等需求，兼容各管线设计单位的绘图标准和工作习惯。

4.2  数据库建设

地下管线全生命周期规划管理数据库建设主要涉及三个方面。

4.2.1 数据库选择和数据结构、网络安全设计

基于地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系运行需要，选用Oracle进行数据库建设；基于《上海市管线规划成果数据标准》（2018）、《上海市管线工程平面设计图数据标准》（2018）、《上海市地下管线测绘规范》（2020）进行数据结构设计。未来通过“政务外网”的方式，实现面向全市的数据安全、高效使用和信息共享。

4.2.2 地下管线现状数据情况梳理

上海市测绘院对所有现状管线数据进行系统梳理，包括上海市测绘院历年工作积累的6万余千米地下管线现状数据、自2003年上海市实施地下管线跟踪测量制度以来积累的2万余千米地下管线跟测数据、2016年完成的上海市中心城外环线内地下管线普查数据、2017年完成的上海市外环线外建成区内地下管线普查数据、各管线单位共享的各类地下管线数据等。上述地下管线数据总量达12万余千米，各类数据标准、格式、质量、精度甚至坐标系统都不相同，须按上海市地下管线全生命周期规划管理数据库建设格式标准和质量要求，对数据进行全面梳理、比对、建库。

4.2.3 规范地下管线数据建库工作流程

面对上海市海量的地下管线规划审批、工程许可、规划核查、运行维护数据的成果入库、规划管理、信息共享需要，上海市测绘院研究制订一整套严格的地下管线成果数据入库更新维护内部工作流程，包括入库流程、清洗流程、更新流程、提供流程等，确保相关工作规范、有序。

4.3  信息系统建设

基于地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系运行需要，上海市测绘院开发一系列地下管线规划管理信息系统，包括五个子系统。

4.3.1 地下管线全生命周期规划管理信息系统

主要面向规划管理用户，满足规划管理人员进行规划审批、工程许可、规划核查时，对地下管线各方面数据的管理、查询、浏览、比对、统计分析等需求。

4.3.2 地下管线掘路信息提取系统

主要面向上海市规资局执法总队、市测绘产品质量监督检验站和各区规资局执法大队，按约定从“上海市政府数据资源管理平台”提取建设交通管理部门共享地下管线掘路许可、施工许可、道路恢复许可信息，传输转入到市规资局的市政审批系统进行信息共享，保障地下管线规划核查工作的开展和数据入库。

4.3.3 地下管线信息共享系统

主要面向各区建设交通管理部门和各管线单位，按约定在保障数据安全前提下，满足其对各类地下管线数据，以及行政区划图、地形图、规划道路红线、航空影像等的信息浏览与查询检索等需求。

4.3.4 地下管线规划、工程平面设计图标准数据制作软件

主要面向设计单位，制作符合《上海市管线规划成果数据标准》（2018）、《上海市管线工程平面设计图数据标准》（2018）的管线规划、工程平面设计图电子成果，用于报建。

4.3.5地下管线规划、工程平面设计图标准数据检测软件

主要面向市区规资局、管线单位、设计单位，用于检测设计单位制作的管线规划、工程平面设计图电子成果是否符合标准格式。

此外，基于地下管线全生命周期规划管理机制运行要求，针对性提出对上海市规资局专项规划审批系统、控详规划审批系统、市政审批系统的优化升级建议，指导相关软件公司将建议需求植入各审批系统，为各环节管理机制优化落实、电子成果数据入库、各环节管理数据关联比对等提供技术支撑。

4.4  制度文件配套研究

基于地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设需要，上海市规资局牵头研究制定《上海市管线工程规划管理办法》（修订草案）、《上海市地下管线建设工程规划核查管理规定》（修订草案）、《上海市地下管线全生命周期规划管理规程（试行）》等管理制度，为地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系的建设实施提供制度保障。

4.5  以杨浦区为试点的建设实施

2017—2018年，上海市规资局以杨浦区为试点，具体开展地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设，试运行大半年，整体效果良好。

4.5.1 完成对杨浦区地下管线数据的全面规范建库

通过内业判断、资料调绘、外业探查、管线单位校核等方式，上海市测绘院对历史积累的杨浦区地下管线数据、历年新建管线跟测数据、2016年地下管线信息普查数据、各管线单位提供的管线数据等进行系统整合、甄别、清洗、接边、更新，形成3299 km精度较高的现状管线数据库。同时，完成对杨浦区范围内试点前所有已批准管线规划，以及2017年度已批准管线工程许可、规划核查数据的规范入库。在此基础上，将杨浦区管线规划、工程许可、规划核查、竣工档案等规划管理全生命周期各阶段的管线数据信息进行关联，建成杨浦区地下管线全生命周期规划管理数据库。

4.5.2 电子报件系统有效运行

上海市测绘院开发“管线规划、工程平面设计图标准数据制作软件”和“地下管线规划、工程平面设计图标准数据检测软件”在上海市规资局、杨浦区规资局、各管线单位、各设计单位进行试点完善和推广使用，支持管线工程电子报件工作有效开展。

4.5.3 地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系有效运行

在上海市规资局各业务处室、市规资局执法大队、市测绘产品质量监督检验站、市城市建设档案馆、杨浦区规资局、杨浦区建设交通管理部门及各管线单位、管线设计单位的配合下，上海市规划资源管理系统的地下管线规划审批、工程许可、规划核查工作机制得到优化，专项规划审批系统、控详规划审批系统、市政审批系统配套升级，地下管线全生命周期规划管理机制在市规资局和杨浦区规资局得到有效运行，实现地下管线规划审批、工程许可、规划核查各环节管理数据的动态入库更新和各环节成果数据比对。2017年共实现13个管线规划、20个工程许可、24个规划核查在办项目的成果数据动态入库更新。

4.5.4 实现杨浦区地下管线全生命周期规划管理数据的信息共享

上海市规资局与各管线单位签署共建共享协议。按约定，在满足安全性的前提下，各管线单位向上海市规资局提供其所掌握的杨浦区地下管线数据，以及杨浦区外的主干管线、特种管线数据；上海市规资局向各管线单位提供杨浦区地下管线全生命周期规划管理数据、基础地形数据、航空影像数据、规划道路红线数据。同时，上海市规资局根据杨浦区规划建设管理、城区运行安全管理、应急保障管理等各项需求，向杨浦区规资局和区建设交通管理部门共享杨浦区地下管线和规划建设管理相关信息，获得杨浦区政府的充分肯定。

4.6  建设推广实施

2017—2018年，以杨浦区为试点的上海市地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设取得满意成果，上海市规资局开始向全市推广地下管线全生命周期规划建设管理工作。

2018年6月，上海市规资局发布《关于实施管线规划成果、工程平面设计图电子报建（试行）的通知》，要求按照《上海市管线规划成果数据标准（试行版）》和《上海市管线工程平面设计图数据标准（试行版）》实施电子报件， 要求上海市所有管线规划、工程许可、规划核查管理，都按地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设要求实施。

2019年，上海市规资局组织开展面向全市各区规资局的动员和培训，要求全市各区规资局开展地下管线全生命周期规划建设管理工作。

2020年1月，上海市规资局发布《关于工程项目规划报批入库文件数据标准（2.0版）正式启用的通知》，进一步明确管线工程电子报件要求；4月，上海市规资局发布《关于上海市地下管线跟踪测量工作的实施意见》；8月，上海市住房和城乡建设管理委员会批准发布《地下管线测绘标准》（DGTJ 08—85—2020）；10月，上海市规资局发布《〈上海市管线工程规划管理办法〉市规资局立法后评估报告》。2021年9月，上海市规资局发布《关于〈上海市管线工程规划管理办法（草案）〉征询公众意见的公告》。后经市政府研究，要求市规资局和市建设交通管理部门共同研究制定《上海市管线管理办法》，综合明确规划资源管理部门和建设交通管理部门的管线管理要求。

2022年，上海市政府要求市司法局牵头开展《上海市管线管理办法》研究，要求在市规资局和市建设交通管理部门研究制定《上海市管线管理办法（草案）》基础上，进一步纳入公安交警部门的管线管理要求。

2023年1月，上海市司法局就《上海市管线管理办法》开始征询各方面意见。

2024年3月，上海市政府将《上海市管线管理办法》纳入《上海市人民政府2024年度立法工作计划》。

05

工作总结与展望

针对国内各城市一直未能解决的地下管线规划建设管理难题，上海市规资局以2017年上海完成对建成区的地下管线信息普查工作为契机，通过地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设，取得四方面国内首创成绩：一是规划管理机制和技术支撑体系同步研究、共同推进、互为支撑，使得地下管线规划审批、工程许可、规划核查、运行维护四大环节管线信息能够管得好、留得下、打得通。二是以杨浦区为试点，实现对整行政区域地下管线现状数据的全面掌握；实现对地下管线规划审批、工程许可、规划核查、运行维护四大环节数据的有效信息化管理和动态更新入库；实现对地下管线和相关规划建设管理信息的市、区共享。三是实现市规资局与各管线单位的管线信息共建共享协议签署；实现以杨浦区为试点的信息共建共享目标。四是市规资局通过“市政府数据资源管理平台”，实现对区建设交通管理部门地下管线掘路许可、施工许可、道路恢复许可的信息共享；实现对地下管线规划核查工作的有效开展和新建管线信息的及时更新入库。上述工作成绩取得最核心的关键，是上海市规资局主动向各管线单位、建设交通管理部门等共享自身掌握信息的积极态度，以及仅要求管线单位共享管线类型、线位、走向、埋深、管径等公共信息的欲望把控，如此才能获得各方面的全力配合与支持。

虽然上海经过7年的努力，已经在地下管线全生命周期规划管理机制和技术支撑体系建设方面取得出色成绩。但在下一步工作中，如何解决推广应用期内未及时入库新建管线数据的收集问题，如何解决市政交通工程临时迁改管线的动态更新管理问题，如何与时俱进更新优化地下管线管理制度及与管线单位签署信息共建共享协议等，都是上海需重点关注的。同时，国内兄弟城市也在上海经验的基础上创新性地提出一些好做法，需要上海不断学习借鉴，与同行一起创新变革，推进中国地下管线管理水平的不断提高。