摘要
自2017年党中央、国务院批复《北京城市总体规划（2016年—2035年）》以来，北京市紧密围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，重点把握“都”与“城”的关系，将首都规划体系与北京市国土空间规划体系相结合，确立“三级三类”国土空间规划体系。在此背景下，北京市统筹多领域、多目标要求，科学配置各类资源要素，有序推进规划编制实施逐步深化。文章从强化规划的科学性和引领性、坚决维护规划的严肃性和权威性、持续增强规划的系统性和完整性三个方面，系统阐述新时期首都国土空间规划在提高城市规划、建设、治理水平等方面的探索实践，为其他省市国土空间规划体系构建和深化实施提供参考。

01

不断强化规划的科学性和引领性

“规划科学是最大的效益”，面向习近平总书记提出的“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，规划界不断思考“都”与“城”的关系，探索构建“三级三类”国土空间规划体系。其中，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（简称《总体规划》）、《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》（简称《副中心控规》）、《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》（简称《首都功能核心区控规》）等先后获党中央、国务院批复，搭建起首都规划体系的“四梁八柱”；2019年，朝阳等13个区的分区规划和《亦庄新城规划（国土空间规划）（2017年—2035年）》（市县级国土空间总体规划）获北京市人民政府批复，确定区级人口、用地、建设规模及相关管控要求，配套形成十余项管理规则，形成全域空间管制的基础底盘（图1）。近期，北京市重点推进三个方面的工作。

图1  北京市国土空间规划体系

Fig.1 Beijing’s territorial spatial planning system

资料来源：笔者自绘

1.1  在更广阔的范围谋划首都发展

落实京津冀协同发展战略，加强与天津、河北的深度合作，在区域层面积极探索空间规划协同。在“三区三线”划定过程中，北京、天津两市紧密配合，在自然资源部的指导与帮助下，统筹解决清河农场永久基本农田相关事宜。2019年，北京市、河北省正式批复《北京大兴国际机场临空经济区总体规划（2019—2035年）》，并分别印发北京地区、廊坊地区控制性详细规划；2022年，北京市和河北省落实国务院关于《通州区与北三县一体化高质量发展总体方案的批复》，联合出台实施方案并持续推动《潮白河生态绿带规划》等规划的编制工作；2022年，北京市印发《北京市密云水库上游地区空间保护规划（2020年—2035年）》，完善跨区域协同治理政策机制，加强与河北省的协同治理，不仅共谋发展，也同守绿水青山。近期，为落实2023年5月12日习近平总书记在“深入推进京津冀协同发展座谈会”上的重要讲话精神，北京市积极配合自然资源部做好京津冀国土空间规划编制，并与天津市、河北省共同组建国土空间规划协同专题工作组，开展常态化对接，主动谋划现代化首都都市圈空间协同规划，推动三地规划协同走深、走实，推动京津冀协同发展不断迈上新台阶，努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。

1.2  大规模编制乡镇域国土空间规划和详细规划

随着《总体规划》、分区规划相继获得批复，为落实《自然资源部关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》（自然资发〔2022〕186号）的要求，北京市率先进入以乡镇域国土空间规划和街区控制性详细规划为主抓手、接续实施总体规划的新阶段。进一步将全市细分为1371个街区控规单元与120个乡镇域单元，城镇开发边界内，以街区为单元编制街区控规；城镇开发边界外，编制乡镇域国土空间规划，并按需编制镇集中建设区控规。

探索推动详细规划改革，建立“五位一体”的街区控规闭环运行管控体系，提高街区控规编制的科学性和适应性。将“一编到底”的地块指标管理，转向“图则+导则+规则”的街区综合管理，通过深编、精批、细管，实现控导结合、刚弹结合、编管一体。如昌平回天地区作为大型居住社区，在规划编制过程中，通过多途径调研，深入了解居民等各方主体的诉求，形成“需求清单”和“愿景清单”，将其转化为更新类街区控规编制的重点内容。继《副中心控规》《首都功能核心区控规》获批实施之后，中心城区和新城地区已实现“十四五”重点任务街区控规编制全覆盖（图2）。

图2  街区控规综合管理体系

Fig.2 Block’s regulatory detailed planning integrated management system

资料来源：笔者自绘

全面编制乡镇域国土空间规划，建立“1+5+N ”的规划工作体系，统筹村庄布局、用地减量和生态治理，实施全域、全要素规划管控。以集体产业用地腾退、集约整理为基础，采取差异化的减量引导策略，强化乡镇域规划实施单元统筹。同时，建立村庄规划动态维护优化机制，做好与各区已批村庄规划的校核与衔接。近期，按照自然资源部办公厅《关于在市县国土空间总体规划审查报批中做好洪涝灾害防治有关内容审查的函》（自然资办函〔2023〕1565号）的有关要求，进一步加强洪涝灾害防治等内容审查，严格保护山、水、林、田、湖、草等自然调蓄空间，确保防洪排涝系统的整体性、通畅性、可靠性，加强韧性城市建设，做好规划引领和空间支撑。

1.3  以专项规划编制强化国土空间规划的“多规合一”特性

2021年底，北京市编制了规划期为5年的国土空间近期规划，推动《总体规划》分阶段、按时序分解落实，既衔接、运用《总体规划》实施体检评估成果，又对“十四五”重大战略、重点项目的落地形成空间引导和支撑保障。空间上统筹全市，任务上接续近远，形成综合运用“多规合一”方法的生动实践。同时，在国土空间规划一张底盘上，统筹开展专项规划编制。《总体规划》实施以来，已有近50项市级国土空间专项规划编制完成。其中，《三山五园地区整体保护规划（2019年—2035年）》等首都特色专项规划，经首都规划建设委员会相关会议审议后，上报党中央、国务院。《北京市域（郊）铁路功能布局规划（2020年—2035年）》获北京市政府联合国铁集团正式批复，市政交通基础设施项目规划储备库机制已经运转，绿道系统专项规划正在编制，进一步集成和统筹全域国土空间管控要素。

02

坚决维护规划的严肃性和权威性

习近平总书记指出，“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性”。在规划实施管理过程中，严守“三区三线”；同时，统筹首都发展与安全，重点坚守减量双控、城市安全韧性、非建设空间三条底线。

2.1  坚持减量双控

“减量双控”是党中央、国务院在总体规划批复中提出的明确要求，主要目的是倒逼发展方式转变，优化调整城市功能。在此背景下，《总体规划》实施以来，全市城乡建设用地净减量约130km²，一大批一般制造业企业、区域性专业市场有序退出。与此同时，地区生产总值、全员劳动生产率、地均产出、单位建筑面积产出相较于《总体规划》实施前，均上涨50%以上，助力首都高质量发展。推进减量的同时，进一步在城镇开发边界内划定132km²战略留白用地，逐步推动实地留白，为首都长远发展预留战略空间。在取得一定成效的同时，随着《总体规划》深入实施，中心城区、绿隔地区等重点区域减量实施任务重、压力大等问题也逐渐显现，需要不断探索新路径。

朝阳区王四营乡是第一道绿化隔离地区城市化建设路径的第一个减量提质试点乡。通过变项目带动为区域统筹，以全乡域为规划实施单元，算好历史账、规划账、时间账、效果账，强化规划统筹、实施统筹、过程管理等，既实现了“城中村”改造和村民安置房建设，又实现了减量要求。下一步，在自然资源部的指导下，借鉴和推广王四营乡的实践经验，持续探索国有建设用地减量、低效用地盘活利用等规划实施路径，不断优化国土空间开发保护格局。

2.2  筑牢城市安全底线

在自然资源部的指导下，北京市加快推动韧性城市空间专项规划编制和“平急两用”公共基础设施建设，探索超大城市安全韧性的空间保障策略。其中，韧性城市空间专项规划聚焦“韧性、空间”关键词，坚持人民至上，加强城市运行的灾时维持力和灾后恢复力，保障人民生命安全，维持城市正常运转。坚持系统观念，聚焦首都和超大城市灾害风险的特殊性，将韧性城市理念嵌入首都规划中，服务保障重要首都功能承载空间和生命线等城市运行支撑系统。坚持问题导向，在常规规划和设施建设中统筹考虑规划韧性。在此基础上，针对巨灾和极端情况，如近期京津冀特大暴雨洪涝灾害，需要进一步做好空间上的超前谋划；建立涵盖“灾、承、供、救、用”全流程的城市韧性评价体系，开展极端情景模拟和灾情反演，创新提出“集中式+分布式”的空间韧性规划思路；结合流域沟域等自然边界、灾害空间范围、生命线系统分区，以及供水、能源、应急交通等城市运行分区，统筹划定耦合型韧性组团单元。

以平谷区为试点，统筹安全韧性与乡村振兴，探索推进“平急两用”公共基础设施建设的有效路径。一是抓乡村，建设“平急两用”公共基础设施，带动乡村旅游业发展，促进旅游消费。畅通中心城区与周边乡村的要素流通循环，带动新型农村集体经济发展，促进城乡融合发展和乡村振兴。二是抓物流，加快建设综合物流枢纽，完善城市生活物资物流设施网络，提升城市物流体系“平急转换”的水平和应急物资的保障能力。三是抓空间，结合乡镇域国土空间规划编制，统筹优化乡村地区的空间功能和用地布局结构，完善用途管制制度和不动产登记制度，发挥农民集体经济组织的积极性，使“平急两用”公共基础设施成为乡村振兴的重要资源资产。四是抓市场，探索解决平、急跨周期资金平衡，坚持政策性和商业性相结合，引导鼓励市场主体积极参与“平急两用”公共基础设施建设利用，创造新的就业岗位。下一步，将以推广“平急两用”平谷经验为契机，逐步形成多维度、可复制、可推广的应用场景、标准规范和政策措施，不断筑牢首都公共安全防线。

2.3  统筹建设空间与非建设空间

面向非建设空间重点领域，编制全市生态安全格局、国土空间生态修复、耕地保护等规划，加强非建设空间统筹的顶层设计。同时，针对以非建设空间为主的第二道绿化隔离地区（简称“二绿地区”），编制全国首个大尺度绿色生态空间减量提质规划——《北京市第二道绿化隔离地区减量提质规划（2021年—2035年）》，由北京市人民政府正式印发（图3）。二绿地区总面积910km²，是《总体规划》实施第二阶段的“主战场”，将建成首都绿色发展新高地、人与自然和谐共生地、城乡融合发展先行区、超大城市城乡结合部治理示范区，形成京津冀安全韧性屏障。到2035年，将继续推动人口疏解和城乡建设用地减量，并与第一道绿化隔离地区共同形成大规模、完整、连续的城市生态绿环，构建森林城市环抱花园城市的整体格局。规划印发后，将以规划统筹、重点项目建设、减量落实为重点，统筹整理土地资源，科学配置土地要素，实现生态、生产、生活空间有机融合。其中，重点聚焦宅基地、集体产业用地、国有企业用地和绿地“四块地”管理改革创新，完善二绿地区规划实施和新城建设联动路径，在减量发展的背景下高质量实施二绿地区规划，推动减量、提质、增绿。

图3  第二道绿化隔离地区空间结构图

Fig.3 The spatial structure of the second green belt

资料来源：《北京市第二道绿化隔离地区减量提质规划（2021年—2035年）》

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持续增强规划的系统性和完整性

落实党中央、国务院“以钉钉子精神抓好规划的组织实施”“建立城市体检评估机制”等批复精神。在市级层面建立覆盖督察、考核、问责的总体规划实施监督体系，将《总体规划》实施相关任务纳入政府绩效考核，充分依托自然资源督察机制，进一步强化属地政府实施规划的主体责任。同时，在全国范围内率先开展体检评估工作，自2018年起，已完成5次体检和1次评估工作，逐步建立政府组织领导、指标全面监测、各区体检与部门自检、第三方独立评估的工作模式；每年紧抓年度重点和关键变量，整合十余家技术团队的专项分析，收集五十余份各部门、各区自检报告，征求近百家单位意见，整理近万条群众意见。体检评估工作，既客观体现首都发展变化的生动实践和成效，又始终坚持问题导向，将发现的问题及时转化为重点工作任务清单。将重大议题写入北京市政府工作报告、市委全会报告等，压茬推进问题的落实与解决，形成实施闭环，已成为市委、市政府规划决策的有力参考。相关报告每年经首都规划建设委员会全体会议审议后上报党中央、国务院。

随着体检评估工作进入第七年，下一步将不断探索创新更好的体检评估方式、方法，加强对每年重要战略问题的研究、重点空间问题的破解、重要发展状态与趋势的预判，以及重要发展机遇的把握，为引导各区规划实施和促进城市高质量发展发挥“指挥棒”作用。

04

结语

总体来说，在过去几年，首都的国土空间规划体系得到历史性的深化和完善。下一步，将在自然资源部的指导下，不断学习各省、市的宝贵经验，持续打造宜居、韧性、智慧城市，不断提升城市规划、建设、治理水平，朝着规划体系更加完善、规划执行更加有力、空间布局更加有序、数字管理更加有效、从业队伍更加融合的方向，以首善标准，推动首都国土空间规划事业再上新台阶。