前言
2023年10月13日至16日，自然资源部在北京市平谷区举办“城市规划和土地政策专题研讨班”，深入贯彻落实党中央国务院决策部署，发挥“多规合一”改革创新优势，统筹推动“城中村”改造、“平急两用”公共基础设施、保障性住房建设“三大工程”，打造宜居、韧性、智慧城市，提高城市规划、建设、治理水平。研讨班对统筹推进“三大工程”进行了动员，对城市规划和用地政策进行了讲解，交流了地方实践经验。2023年10月13日，自然资源部党组成员、副部长庄少勤作主题报告，以下内容根据录音编辑。

01    

立足大局，从三个角度深刻认识开展

“三大工程”建设的重要意义

2020年4月10日，习近平总书记在中央财经委会议上强调：“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。”强调安全发展，是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时代新阶段城市工作作出的重大战略判断。党的二十大报告进一步明确提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2023年7月24日，习近平总书记在中央政治局会议上要求：“适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。”

1.1  空间需求与空间生产视角

庄少勤认为，要从空间需求与空间生产的视角进一步认识开展“三大工程”建设的重要意义。

一是空间需求发生变化。为适应新时代新发展要求，城市的空间生产要满足经济、生活、生态、安全需求，有效应对不确定性和风险增多背景下城市的发展变化。“平急两用”公共基础设施建设是基于后疫情时代城市健康安全发展需求推出的重点举措。“城中村”改造不是简单的环境治理，更不是“大拆大建”。目前，一些“城中村”除常有的人居环境问题等外，疫情中还暴露出新的健康风险问题和城市可持续发展问题，这意味着新阶段对城市空间的需求发生变化。

二是空间功能布局发生改变。“平急两用”体现在空间布局上须城乡融合、区域统筹，而不是城归城、乡归乡。疫情之后，大城市郊区空间结构发生重大改变，新的城市功能不仅出现在中心城区，在郊区也有新发展。有国际权威机构研究发现，疫情后全球超大城市写字楼空置率都有上升，我国也出现类似情况，但同时近郊还出现了商业办公新需求。“平急两用”公共基础设施建设、“城中村”改造等为乡村振兴、城乡融合、区域一体化发展提供了新载体、创造了新机会。因此，“三大工程”规划建设要面向未来，统筹考虑未来城乡共同体的空间功能需求。

三是空间结构要优化调整。“多规合一”改革以空间治理和空间结构优化为主要任务。“三区三线”划定后，城乡空间总体进入“存量时代”。因此，要对“存量发展模式”做长远、系统谋划，分析空间新需求，组织空间再生产，着力在空间功能完善、空间结构优化上做统筹安排。

1.2  资源资产配置与管理视角

庄少勤认为，要从资源资产配置与管理的视角进一步认识开展“三大工程”建设的重要意义。

庄少勤指出，当前房地产领域的市场供求关系发生重大变化，已不是简单的数量问题，而是结构问题，更深层次的是风险管理问题。房地产属性包含资产属性，盘活存量必然涉及资源资产关系调整。存量时代资产配置与经营管理，不能再延续规模驱动模式来解决问题，必须创新资产经营管理模式。因此，要把握大城市资源禀赋条件和市场规律，配置好资源，运营好各类资产。

这就涉及自然资源部“全民所有自然资源资产所有者”职责怎么统一行使的问题。空间规划的实质就是空间权益的分配和空间秩序的规范，存量时代对已有的资源、资产关系和权益的调整是规划工作的重心。其中，“平急两用”不仅涉及设施建设问题，还涉及设施运行问题，涉及如何复合利用存量资源资产及如何盘活集体土地及其附着的建筑物。“城中村”改造也涉及集体土地性质改变和权益分配问题。保障性住房建设更是涉及已有土地和空间的更新利用，涉及职住平衡和公共服务均等化等空间结构优化问题，而不仅仅是保障房供应数量问题。总之，“三大工程”建设都不是简单的建造问题，也不是从无到有的空间资源配置问题，而是已有空间结构和资源资产关系、权益的调整问题。因此，国土空间规划要更加注重空间权益性和政策性，使规划编制实施的过程成为科学合理实施资源资产配置、运营、分配和治理的过程。

1.3  城市发展与城市治理视角

庄少勤认为，要从城市发展与城市治理的视角进一步认识开展“三大工程”建设的重要意义。

庄少勤指出，做规划要有前瞻性和整体性，就要深刻领会党中央精神，清楚当前城镇化进程中特别是超大、特大城市在发展中所面临的问题和风险，从而更好地推动“三大工程”建设。

1.3.1 要看到大城市发展正进入风险叠加期

一是人口将进一步向大城市区域集聚。全国城市体检评估报告显示，2022年，我国21个超大、特大城市总人口达2.97亿人，占全国总人口的21%，GDP总量达33.6万亿元，占全国GDP总量的33.1%。人口向超大、特大城市集聚是趋势。集聚不仅是人口集聚、经济集聚，也是风险集聚。

二是大城市内部空间结构与人民群众对高品质生活的需求不适应。对重点城市体检评估报告显示，在总规模上，住宅用地是不缺的，但城区范围内15分钟便民生活圈内的社区文化、卫生、体育、养老设施覆盖率不高，许多城市人均公园绿地面积偏低。应当说，现有大城市的用地结构和空间布局与人民群众对高品质生活及共同富裕的发展需求不适应。

三是大城市区域产业链、供应链安全面临挑战。重点城市体检评估报告显示，有的城市产业用地占比下降。城市的产业发展面临新的挑战，传统产业收缩，新兴产业却还未成形。产业转型不到位导致一些城市出现人口收缩问题。

四是全球气候变化将使大城市面临更多灾害风险。目前，极端气候影响范围越来越大，越来越频繁，对人口集聚的大城市区域带来的冲击和损失前所未有。从某种意义上讲，疫情这种由生物安全引发的公共卫生事件也跟环境变化有密切关系。气候变化背景下，大城市面临的安全韧性挑战比以往任何时候都大。

五是基于规模扩张发展的“土地财政”难以为继。传统的依靠土地规模扩张发展的老路已经走不通了。城市正进入多重风险叠加期，自然资源部门必须更深刻认识到“三大工程”的内在逻辑和重要性，不能仅从用地保障角度被动履行职责。

1.3.2 要在改革关键时刻更加坚定正确方向

习近平总书记对城市发展和治理作出一系列重要指示批示，如“要探索内涵式、集约型、绿色化的高质量发展新路子”“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”。系统治理就是要把“多规合一”改革和“两统一”职责融合在一起系统谋划，把国土空间规划作为统一行使“全民所有自然资源资产所有者”职责的基础工具，通过规划创造效益和价值，避免浪费和折腾；依法治理就是要依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》来扎实推动工作，落实习近平总书记多次强调的“先规划后建设”要求，严格以国土空间规划作为各类开发保护建设活动的基本依据；综合治理就是要依托国土空间规划“一张图”加强部门协作；源头治理就是要发挥规划引领作用。总之，要深入学习贯彻习近平总书记系列重要指示批示精神，坚定正确方向，按照党中央国务院决策部署，主动履职、统筹谋划、积极推动“三大工程”建设。

02

不忘初心，把握深化“多规合一”

改革的总体要求

2018年，习近平总书记在《深化党和国家机构改革方案》说明中强调三个“统一行使”，明确组建自然资源部是“为落实绿水青山就是金山银山的理念，解决自然资源所有者不到位、空间性规划重叠、部门职责交叉重复等问题”“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。

2.1  深入理解“两统一”职责和“多规合一”改革的内在逻辑

庄少勤认为，要深入理解“两统一”职责和“多规合一”改革的内在逻辑。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确要构建自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度。

庄少勤指出，八项生态文明体制改革制度设计中，第一项是产权制度；第二项是国土空间开发保护制度，以空间规划为基础，以用途管制为主要手段；第三项是空间规划体系，也是国土空间开发保护制度的基础部分，进一步强调空间规划管理体制改革的重要性，防止规划冲突，防止朝令夕改；后面五项制度强调全面节约，强调资源有偿使用和生态补偿，强调建立生态环境治理和生态保护市场体系，强调相关的考核和责任追究，总目的是要在生态文明新时代建立一种可持续的发展方式和现代化的国土空间治理体系。八项制度里，产权制度是核心，空间规划是基础，由此形成新的发展方式和治理方式。可见，“多规合一”的职能定位，在2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》中就已初步确定。

2.2 深化改革的关键是基于“两统一”职责深化“多规合一”

庄少勤认为，深化改革的关键是基于“两统一”职责深化“多规合一”。

庄少勤指出，按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件精神，规划体系建立和实施承担塑造空间资产、保护资产、分配资产、利用资产、运营资产的全过程。因此，深化“多规合一”就需要发挥“两统一”职责优势，不能停留在主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划的传统路径上，要正确定位工作方向和路径，统筹运用工作资源，创新变革工作手段，真正发挥改革的整体优势，从根本上解决空间治理和城市发展的问题。

03

问题导向

把握好“三大工程”建设的切入点

3.1  关于“城中村”改造

庄少勤指出，“城中村”改造是一个老大难问题，特别是“城中村”中土地的权属关系和资源资产关系与国有土地不一样。“城中村”所处的空间在城里，但土地的属性是农村集体土地，加上历史复杂的空间生产过程，空间权益乃至生产关系跟城市其他地方不同。

庄少勤认为，推动“城中村”改造工作有三个问题要把握好：一要守住底线，涉及到安全风险、群众利益和社会稳定问题。一些底线涉及自然资源部门职责，规划时要统筹考虑，从源头上把安全底线守住。二要把蛋糕做大。如何把蛋糕做大，是考验规划方案科学不科学的关键。“城中村”改造的规划指标要区域统筹，这个指标不只是容积率指标，还体现在空间结构上，城市规划要考虑总量和结构的平衡问题。三要合理分配利益。由于主体复杂，不同历史阶段的政策也不一样，遗留问题比较复杂。前后怎么平衡、横向怎么平衡、公共利益和群体利益怎么平衡都考验规划方案的科学合理性，不能简单用容积率指标来平衡。

庄少勤强调，破解“城中村”改造难题，有三个方面规划工作要重点考虑。一是全市统筹，这个统筹不是这个地方的蛋糕做大，而是通过全市蛋糕做大来平衡，要使城中村改造成为全市高质量发展的一个增长点。也许局部某个地方是亏的，但全市通盘算下来能够增值，所以要纳入全市有机更新的整体规划部署中。二是“城中村”的空间结构要优化。要面向未来考虑结构优化，价值应通过规划实施过程逐步体现，而不要追求简单的静态平衡。因此，“城中村”改造要以社区为单元考虑职住平衡，考虑未来生活和就业等发展需求，这就需要在详细规划中统筹安排好，不能简单套用新城的规划标准，而是要做“绣花”功夫。三是要在产权制度上做政策配套。

3.2  关于保障性住房建设

庄少勤指出，首先要清楚住房的三重属性。第一重是消费使用属性；第二重是资产和金融属性，相对而言，保障房由于需封闭运作，进入不了市场，金融属性相对弱一些；第三重是区位属性，即空间的自然垄断属性。

庄少勤认为，保障房是城市的一种公共服务和公共基础设施，是保障包括为城市提供公共服务的人员在内的工薪收入人群能够安居乐业的公共资源。保障房封闭运作，可形成公共资源资产。整体看，目前保障房总量可能不低，主要是结构性问题。有的城市住房的高房价和高空置率并存，其中空置率中也包括保障房空置。保障房的结构性问题，是跟空间区位有紧密关联的。因此，当前保障房建设重点是解决在哪里布局、存量资源和结构如何优化的问题。

3.3  关于“平急两用”公共基础设施建设

庄少勤指出，“平急两用”公共基础设施建设要以党的二十大报告“打造宜居、韧性、智慧城市”为目标整体考虑，纳入韧性城市建设。“平急两用”设施功能复合，要把平时的休闲功能、急时的应急功能与区域一体、城乡融合发展相结合，把城市作为一个生命共同体来调理，把空间作为资产来运作。自然资源部2020年印发的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》提出“以社区生活圈为基础构建城市健康安全单元”，可以全域统筹考虑，将城市应急服务功能就近布局在社区，构建城市空间新安全格局。

庄少勤认为，在郊区规划建设“平急两用”公共基础设施，要同步推进治理“大城市病”和城乡融合发展、区域一体发展，一体化构建宜居、韧性、智慧城市，以满足经济、生活、生态、安全需要。“平急两用”是治理大城市病的途径之一，城乡融合与乡村振兴需要城乡资源流动，带动乡村成为有效流量空间，通过流量带来效益。区域一体发展，也需要物流、人流活跃，城乡互补，带动效益提升，才可能形成以城市群、都市圈为主体的发展单元和竞争单元，形成优势互补、功能复合的主体功能综合单元。

庄少勤强调，郊区是后疫情时代城市发展的重要机会、重要空间，是新增长点所在，但并不意味着用地要大规模扩张，而是整个存量空间在布局、结构、功能上的提升。“平急两用”实际上是存量资源资产的经营问题。设施规划时一定要考虑是否有合适的运营模式，设施能否经营下去，资产能否保值增值。特别是对集体建设用地的利用，资产关系更为复杂，资产如何运营，值得好好研究。

04

系统思维

探索宜居韧性智慧城市营造新模式

4.1  拓展调查评估工作的维度

庄少勤指出，做规划首先要看这个地方有什么优势，有什么短板，有什么机会，有什么挑战，以及有什么需求。因此，首先要做好调查评估工作。

一要发掘潜在的资源和资产。要有大资源观、大资产观，存量就是资源、就是资产。我国丰富的历史文化和自然遗产以及景观资源是高质量发展和高品质生活的战略资源。进入生态文明新时代，要把每个地方的地域特色、禀赋优势发挥出来。

二要对需求做好了解。资源资产与需求密切相关，没有需求就没有价值，一定要发现未来需求，这是传统调查较少考虑的。

三要做好体检。规划师就像医生，要治理城市病，首先要了解问题在哪？短板是什么？《道德经》中有两句话，“有之以为利，无之以为用”“反者道之动，弱者道之用”。当前也有一句有哲理的话，“垃圾是放错地方的资源”。做资源管理的同志应有把问题和短板当资源、当机会的眼光，否则就不会发掘新东西，不会找到新机会。国土调查工作是“两统一”和“多规合一”的基础，要改革创新，摸清家底和潜在价值。

4.2  处理好总体规划与专项规划的关系

庄少勤指出，按照《城乡规划法》，专项规划是总体规划的组成部分。自然资源部门要主动组织编制专项规划，将专项规划中涉及公共基础设施、公共服务设施，特别是安全方面的基本民生保障等内容统筹纳入总体规划的强制性内容，在空间上优先保障、优先布局。

要结合这轮规划编制审批，给“三大工程”建设及时提供法定建设依据。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》强调在总体规划阶段进行城市总体设计，而不是到详细规划阶段才做。城市总体设计要围绕城市发展目标，结合宜居、韧性、智慧城市的要求考虑，空间上统筹城市、乡村、区域三个层面，按照经济、生活、生态、安全需求来配置，通过优化布局使地方有更多维度的区位优势。总体规划必须要着力解决区位优势问题，这是详细规划解决不了的。区位价值和大的空间结构价值、区域特色价值这三方面新价值，要在总体规划中塑造出来。

专项规划要在总体规划框架下从专业领域深耕价值链，打通空间的产业链、供应链和价值链脉络，要用资产的理念、经营的思维去做空间专项规划，统筹落到国土空间规划“一张图”上，融为一个有机整体，使城市在发展成长和资产运营中不断增值。

4.3  高度重视详细规划与城市设计

庄少勤强调，详细规划是深化“多规合一”改革的关键环节和深水区。2023年3月，自然资源部印发《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，明确改革后的详细规划仍然是法定规划，同时提出很多新要求。这次详细规划改革的核心是要提高解决问题的针对性、实用性，要以空间治理和空间结构优化为主要内容，以社区为基本单元优化空间结构，治理规模驱动带来的大城市病。要以社区为单元形成15分钟生活圈，把一个大城市转化为若干个有机小城市，从而破解大城市病。北京、上海等多个地方已有成功实践，西方国家也在疫情后提出“15分钟城市革命”。这次详细规划改革要以15分钟社区生活圈为基础，推动城市空间“革命”。

城市设计是城市规划的基本手段，城市规划是城市设计的法定成果。为了提高详细规划的针对性和可实施性，城市设计不仅要包括空间形态设计，还应把政策设计、运营设计融入其中。自然资源部2021年出台的《国土空间规划城市设计指南》，已与传统城市设计有所不同，要用好这个工具，将城市设计成果依法纳入规划，使规划更加“能用、管用、好用”。这是深化改革的重要领域，北京将“实施方案”纳入详细规划就是这方面的积极探索。

4.4  关于规划实施和合同管理

庄少勤指出，合同是政府和市场结合的关键平台。政府在规划实施中承担两个角色，一个是所有者角色，一个是监管者角色，都可以通过合同管理来体现。通过对合同的全生命周期管理，可以建立和锁定空间生产运行模式和资产的升值模式，可以让开发商与政府相向而行，在资产关系上建立动态互利和制约。比如，上海在土地出让合同中明确商业建筑开发商自持80%，避免建成时开发商为迅速回笼资金，分割出售商业小单元，导致商业开不起来，最后社区变成“僵尸社区”，这样对城市发展、老百姓生活都是负资产。同时，上海土地出让合同中要求办公楼由开发商自持40%，保证办公楼建起来后能产生税收，产生就业岗位，避免闲置。这些合同管理措施尽管会让一次性土地出让收入少一点，但是城市可持续发展的功能有了，动力有了，老百姓就业保障等方面的需求都能解决。全生命周期合同管理让开发商成为运营商，让开发商与城市共同成长。城市发展好，开发商资产也保值；城市发展不好，开发商资产也贬值，这样开发商每拿一块地就要为城市负一份责。

通过对合同的全生命周期管理，可以把城市的共建共享共治机制建立起来。“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的要求都可以在合同管理上体现出来。目前，杭州、广州等地城中村改造在探索一种“做地模式”，做地模式也是不同阶段的合同管理，是商业模式或者运营模式的构建，这些经验值得总结。

4.5  关于用途管制、不动产登记和执法监督

庄少勤指出，用途管制要特别重视建设工程规划许可，这是法定规划实施和监督的关键手段，是依法行政管理的基本手段。同时，规划许可应跟不动产登记结合在一起。这两项职能都体现所有者的最基本权利。另外，要体现规划权威性，执法监督得跟上，违反规划或无规划许可建设要追究责任，要重视从安全、廉政角度加强执法监督。

4.6  加快构建数字化治理体系

习近平总书记在2023年7月17日的全国生态环境保护大会上强调要构建美丽中国的数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明。

庄少勤指出，自然资源部正在建设国土空间规划实施监测网络（CSPON）项目，着力打造智慧国土，构建数字化治理体系的新型基础设施。

庄少勤强调，数据是越来越重要的资源，数字化的关键是要让它产生价值，打造“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划。发掘数据价值，使万物皆可运营，使规划师会算空间账、资源账、环境账、土地账，更会算时间账。这些账只有在大数据、大模型、大算力的支撑下，才能算好。要加快推动智慧规划，建设智慧城市、智慧国土，通过数字治理，使空间更有智慧和价值。

05

凝心聚力

加强国土空间规划行业队伍建设

庄少勤指出，规划师要适应新形势的发展需要，必须具有生态思维、治理思维、经营思维。为此，应下大力气加快培养新时代“能用、管用、好用”的规划队伍。

要政产学研贯通，通过重点工作项目化来营造人才培养氛围。加强政产学研贯通和规划教育改革，围绕重点工作组建项目团队、工作专班、工作营，攻坚克难，边实践边学习，加强规划人才的锤炼和培养。

要加强行业的交流和引导。“多规合一”改革对规划行业发展来说是一个全新机会，海量的规划工作对规划专业人才需求巨大。要加强行业的交流和引导，使整个规划行业认识并抓住这个难得的发展机会。

要发挥典型示范引领作用。到2024年，各地要有计划地展示规划改革成果，既包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系建设方面的成果，也包括数字化平台、队伍建设成果，还包括规划理论和规划学科建设等方面的成果，从而更好发挥“多规合一”改革典型示范引领作用。