2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）要求“组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，明确了规划评估的法定地位。2019年出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，建立国土空间规划评估制度。随着近年来空间规划治理体系的建立，国土空间规划体检评估的相关研究和实践得到广泛的开展，作为规划实施监督的关键环节和现代化规划制度的组成部分，国土空间规划体检评估的重要性已取得共识。

既有的规划体检评估相关研究对省级层面成果的关注较少，而在城市层面，规划体检评估相关研究已经形成了较为系统的理论方法体系，能够为省级层面的研究提供思路参考。在内容框架方面，杨明等针对终期评估、五年评估和年度体检三种不同类型的城市规划体检评估，提出制定差异化的评估内容；张尚武等通过对武汉市规划实施评估实践的分析，拓展地构建了包含规划实现程度、城市空间效能、规划实施机制、规划实施前景四个方面的评估框架，对省级国土空间规划体检评估（简称“省级规划体检评估”）内容框架的构建具有借鉴意义。在机制探索方面，石晓冬等总结北京市已开展的体检评估实践经验，建立了“监测—诊断—预警—维护”的城市体检闭环工作体系；胡海波等提出规划评估的结论应嵌入治理体系，对多主体形成及时、有效的干预，而城市层面规划体检评估的全周期管理意识，同样适用于在省级层面形成编制、实施、监督各环节紧密衔接的规划管理体系。

与城市相比，省级规划体检评估的差异主要体现在三个方面：一是省级国土空间规划作为宏观层面规划，注重区域发展整体格局的构建，体检评估更加关注跨行政区的区域空间统筹治理，而非仅关注某个城市的具体空间布局；二是省级国土空间规划侧重协调性，其管控要求向下层级、下层次规划的有效传导，对规划实施的效果起到决定性作用，体检评估需要对刚性、弹性的规划管控要求传导情况进行清晰的研判；三是省级国土空间规划的实施是建立在多层级政府管理事权的基础上。因此，体检评估的工作组织会更加强调部门间的横向联动和上下级间的纵向对接。

尽管城市层面的规划体检评估相关研究和实践为省级层面的规划体检评估提供了参考，但针对省级空间治理特征构建的规划体检评估技术体系尚不完善。目前，全国省级国土空间规划均已批准实施，逐步进入需要以体检评估支撑规划实施监督考核的阶段。本文对省级规划体检评估的内容框架和成果应用进行探讨，以期为正在或即将开展的省级规划体检评估工作提供参考。

1.1  开展体检评估有工作要求，无指导规程

自从规划评估工作法定化以来，省级规划评估工作的开展一直有相关法律和规程的明确要求。《城乡规划法》明确规划实施评估的对象包括省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划；《省级国土空间规划编制技术规程》（GB/T 43214—2023）提出按照定期体检、五年评估的国土空间规划体检评估要求，定期开展规划实施评估工作。但是，在国家规划主管部门出台的指导规划评估工作开展的相关办法和技术规程中，评估对象均为城市，如2009年住房城乡建设部制定了《城市总体规划实施评估办法（试行）》，2021年自然资源部实施了《国土空间规划城市体检评估规程》。省级规划体检评估的相关规程长期处于缺位状态，导致体检评估工作在评估内容框架和成果应用等方面均缺少指导。

1.2  省级规划内容框架性强，评估内容不明确

省级国土空间总体规划是对全国国土空间规划纲要的具体落实，同时，要指导并约束省级相关专项规划和市、县级国土空间规划编制，在“五级三类”的国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调的作用。省级国土空间规划的内容偏向宏观，部分规划意图和结构在落实到具体要素管控上时，缺乏明确的路径。《省级国土空间规划编制技术规程》明确提出，省级国土空间规划要在下位规划中落实以下内容：耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、大陆自然岸线保有率、用水总量和城镇开发边界拓展倍数六项需要分解的指标；国家级和省级主体功能区、历史文化保护、战略性矿产保障区和特别振兴区四项名录；重点项目安排和自然保护地两项表格。此外，在空间格局构建、公共服务设施配置等方面，任务传导和分解要求不够清晰，导致在对规划传导和落实情况进行体检评估时，缺少评估下位规划编制与实际实施情况是否符合省级规划内容的评判标准。

1.3  成果应用不充分，评估内容对成果应用的支撑不足

过去的省级规划实施评估工作被视为规划修编的前置条件，工作成果多被定义为技术报告或课题研究，评估结果未被纳入政府绩效考核体系，缺少强制效力，也难以发挥监测预警的作用。服务规划修编的评估，在内容上更多地聚焦实施结果与现行规划的相符性，缺少对实施过程和趋势的关注与监测。评估内容的构建也未能充分考虑政府施策和执法督查等多方面的应用需求，主要关注与本级规划主管部门事权相关的内容。

从过去的省域城镇体系规划，到现在的省级国土空间规划，作为宏观类规划，省级国土空间总体规划关注区域发展整体格局构建、侧重协调性、具有承上启下作用、由多层级政府组成规划实施主体等特征是一以贯之的。因此，过去的省域城镇体系规划实施评估在内容上既关注规划的执行情况，又关注下位规划的落实情况，在工作上强化横向联动、纵向对接的特征也会延续存在。本节重点阐述在国土空间规划实施监督体系建立后，省级规划体检评估与过去的省级城镇体系规划实施评估在服务需求、工作定位、技术手段等方面的特征变化。

2.1  服务需求拓展

省级国土空间规划由省级政府组织编制，按照“谁组织编制、谁负责实施”的原则，省级政府应组织规划的实施。因此，省级规划体检评估并非“部门评估”，而应服务于政府综合施策。省级国土空间规划由国务院批复，按照“谁审批、谁监管”的原则，国家规划主管部门会同有关部门，对省级国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况进行监督检查。因此，省级规划体检评估也应服务于上级规划主管部门的规划管理工作。

整合上述要求，省级规划体检评估主要有三个方面的服务需求。一是服务上级规划主管部门的规划管理工作，为主体功能分区、用途管制等规划管理业务，以及执法督查、绩效考核等工作提供支撑。二是服务省级规划管理工作，具体包括：作为省级国土空间规划调整优化和省级人民政府负责审批的国土空间规划调整修改的依据；作为规划领域政策细化，以及土地等自然资源年度利用计划、生态修复等重大项目安排的依据；作为规划执法督查、重点督办工作的信息来源。三是服务省级政府综合事务决策，为国民经济和社会发展规划、政府工作报告、政府投资项目计划等事务的决策提供支撑。

面对多层级、多类型的服务需求，一份规划评估成果技术报告难以有针对性地满足各方面的需求。因此，有必要在技术报告的基础上，增加面向不同服务对象的“输出”报告。在构建评估内容框架时，也应在省级国土空间规划内容的基础上，根据专项领域、部门事权和支撑决策类型的不同进行整合，分类构建。

2.2  工作定位转变

规划从编制到实施，具有“规划—决策—行动—结果”的逻辑，过去的规划实施评估侧重于服务规划修编，即通过“实施评估”实现由“结果”改变“规划”。而国土空间规划实施监督体系强调通过监测、评估、预警，实现规划的动态调整完善，将“结果”通过“监测—体检评估”反馈至“决策”或“规划”（图1）。省级规划体检评估工作不仅是规划修编的前置条件，还是切实影响规划实施决策、提高国土空间规划实施有效性的重要工具。

图1  规划体检评估的工作定位转变

Fig.1 Transformation of work positioning in planning examination and evaluation

资料来源：笔者自绘

服务于动态优化规划和规划管理工作调整等决策的“体检评估”与提供修编规划依据的“实施评估”，两者所涉及的评估内容、评估频率显然不同。因此，短期（如年度）和中长期（如五年、规划期末）的省级规划体检评估侧重的内容也应有所区别。短期的规划体检更多服务于建设项目清单增补、城镇开发边界局部优化等规划动态优化和制定用地计划等规划管理工作，关注规划的实施进度、各类空间使用项目与用地计划和空间管制要求之间的匹配关系；中长期的规划评估则侧重分析规划的绩效、适应性，以及需要调整的内容。因此，评估内容框架需要“分时”构建。

2.3  技术手段升级

数字化监管平台建设是国土空间规划体系建设的重要组成部分，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统为规划体检评估提供了连续、及时且权威的信息获取基础。首先，国土空间规划基础信息平台通过积累地理国情、调查监测、遥感影像等数据，实现了监测数据的上下贯通，能够支撑省级规划体检评估内容尺度的细化，以及对省内重点地区的详细分析。其次，国土空间规划“一张图”中的各类规划编制成果审批信息能够支撑对上位规划的落实情况与下位规划传导情况的评估。一方面，国土空间规划“一张图”中的上下级间、部门间的数据共享功能，也能更好地支撑省级规划体检评估相关数据和指标的收集；另一方面，随着大数据、人工智能等新技术、新方法的应用，评估的技术手段也更加多元，通过手机信令数据、兴趣点（POI）数据、夜间灯光数据等时空大数据开展分析评价，也可为体检评估内容提供参考。

省级行政区一般面积较大，因此，将省级行政区整体作为评估对象虽然能够反映全局的空间利用情况，但精度不足。技术手段升级能够更好地支撑省级规划体检评估内容的细化，可以针对细化单元、重点地区进行深入分析，实现评估内容“分区”。

3.1  评估内容框架的构建思路

结合省级规划体检评估的工作特征，按照“分时、分类、分区”的思路构建评估内容框架。内容框架包括四个部分：规划实施时效性评估、规划落实保障性评估、规划绩效有效性评估和规划传导一致性评估（图2）。

图2 省级规划体检评估内容框架构建思路

Fig.2 Framework for constructing the content of provincial-level planning examination and evaluation

资料来源：笔者自绘

评估内容框架应面向不同类型的服务需求实施分类构建。上级规划主管部门和省级政府重点关注规划的实施进度、取得的重大成效与存在的问题，而省级规划主管部门需要为规划体检评估提供更加全面的支撑。为支撑国土空间规划的调整修改，需要掌握规划实施的成效、面临的问题、对新形势和新要求的适应性，以及规划编制上下传导的一致性等；为支撑自然资源年度利用计划的确定，需要了解目前土地的利用情况和各类重大项目的实施进度等；为支撑规划执法督查，需要掌握下位规划的编制审批、信息化平台建设和政策机制落实等省级规划主管部门管理事权内容的进展情况。整合不同服务需求所需的评估内容，可以分为规划实施时效性、规划落实保障性、规划绩效有效性和规划传导一致性四类。

考虑到省级规划体检评估工作定位的转变，区分短期体检、中长期评估两种频率构建评估内容框架。省级国土空间规划较为宏观，省域指标的年度变化幅度往往较小，省域的空间格局构建也相对缓慢。因此，省级国土空间规划体检的内容不宜追求大而全，而应该聚焦规划实施中的关键变量与核心任务，开展规划实施时效性评估和规划落实保障性评估。省级国土空间中长期评估则应在实施进度评估的基础上，增加对规划阶段性实施成效与面临问题的评估，以及对影响规划实施机制与成因的挖掘，并关注外部社会、经济环境与政策变化，分析规划的适应性情况，增加规划绩效有效性评估和规划传导一致性两类评估内容。

技术手段升级支撑了省级规划体检评估分析单元的多层次性。以省域作为评估单元，评估内容首先应包含全国国土空间规划纲要的落实情况和目标任务的完成情况，即是否承担起国家赋予各省的重要使命，以及是否落实省委、省政府的整体工作部署；其次应关注省域空间结构布局的优化情况、区域协调发展和区域基础设施支撑情况。评估内容中有关空间规模、空间效率和空间品质的部分，可以结合监测数据的可获取性，细化至市、县层级，提高分析实施进展、取得成效与面临问题的精确度，有条件的省份可以将这部分工作与城市体检评估工作联动。除了评估单元在行政区划等级上的细化外，以省域内重点地区作为评估单元的分析同样十分重要，如评价省级国土空间规划中的城市群、都市圈、边境地区、城镇发展轴带的实施成效与面临的问题。部分省域范围内发展明显不平衡的省份，也可以将省域划分为不同的板块进行细化分析。

3.2  省级规划体检评估的内容

3.2.1 规划实施时效性评估

规划实施时效性评估是对规划实施情况的年度考核，目的是使上级和本级政府掌握规划实施进度，根据实施情况调整未来的政策与任务安排，并支撑本级政府动态调整、完善规划成果。选取省级国土空间规划中的关键变量和核心任务，从目标任务、底线管控、规模效率、生态安全、品质宜居和支撑体系六大方面开展规划实施时效性评估。在目标任务方面，应对《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》中相关要求的实施进度和省级重大战略的执行情况进行评估。在底线管控方面，重点对耕地保有量、永久基本农田保护面积、生态保护红线面积、用水总量等约束性指标的实现情况进行评估。在规模效率方面，评估人口规模、用地规模及效率的变化情况。在生态安全方面，评估自然资源配置、环境改善等规划内容的实施情况。在品质宜居方面，评估公共服务、公园绿地、住房保障等方面的规划实施情况。在支撑体系方面，评估综合交通、区域基础设施、安全韧性等方面在省级规划中提出的引导要求和项目落实情况。

3.2.2 规划落实保障性评估

规划落实保障性评估是指对保障省级国土空间规划实施的下层级、下层次规划的编制审批、信息平台建设等方面的情况进行评估，其作用主要是为规划执法督查、绩效考核提供依据。规划落实保障性评估应包括法规政策和技术标准体系建设、“一张图”实施监督信息系统建设、下位规划的编制审批三个方面。在法规政策和技术标准体系建设方面，包括对国家配套政策的落实情况、对省级自然资源有偿使用、国土空间用途管制等方面政策举措的实施情况，以及对地方标准和规划技术管理规定建设情况的评估。在“一张图”实施监督信息系统建设方面，包括对省级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统纳入省级现状和规划数据，汇总市、县现状和规划等各类数据，以及对规划实施情况开展动态监测和支撑体检评估。在下位规划的编制审批方面，包括对省级国土空间相关专项规划，以及下层级市、县国土空间规划的编制、审批、实施情况等的评估。

3.2.3 规划绩效有效性评估

规划绩效有效性评估在中长期评估中开展，可作为规划修编、资源配置优化和相关管理政策制定的重要依据。规划绩效有效性评估应对发展目标、农业空间、生态空间、城镇空间、支撑体系、区域协同和品质宜居等省级国土空间规划涉及的领域开展全面评估。针对年度体检开展的规划实施时效性评估，其内容经过深化后应包含在规划绩效有效性评估内。以耕地和永久基本农田部分内容的评估为例，规划实施时效性评估关注耕地和永久基本农田指标是否完成国家下达的保护任务，而在规划绩效有效性评估中，应进一步分析耕地占补平衡、进出平衡情况，评估耕地在数量、质量、生态保护方面存在的问题和风险。在永久基本农田划定成果的基础上，分析历年调整、补划情况，结合耕地数量管控与质量提升、生态修复的协同需求，以及永久基本农田布局与区域发展格局、重大基础设施建设的适配性，提出未来耕地保护格局优化、永久基本农田调整补划的科学路径，以及配套的占补平衡动态监管机制、耕地质量提升激励措施等政策机制调整建议。在评估的基础上，规划绩效有效性评估还应分析新形势、新要求对规划的影响，研判未来的发展趋势及规划的适应性，并对下一阶段的规划修编、规划实施措施等提出科学建议。

3.2.4 规划传导一致性评估

为保障省级国土空间规划的有效实施，需要关注下层级、下层次规划的内容是否符合并贯彻省级规划的要求。省级国土空间总体规划的直接传导对象为市级国土空间总体规划和省级相关专项规划，规划传导一致性评估是指对这两类国土空间规划编制传导落实省级规划情况的评估。根据省级国土空间规划，对下层级、下层次规划进行传导的内容按照其约束力度不同，可以分为底线管控与战略引导两类，评估内容也可以据此分两类展开。底线管控类内容为涉及粮食安全、生态安全、历史文化保护等不可突破的底线性规定，主要包括“三条控制线”、自然资源保护、历史文化遗产保护和综合防灾减灾四个方面。战略引导类内容为对省域国土空间开发保护的宏观指引，包括国土空间开发保护总体格局、主体功能区、农业空间、生态空间、城镇空间、公共服务、矿产资源、历史文化保护与国土空间魅力、重大基础设施和区域协调十个方面。

由于国土空间规划具有权威性，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。因此，在省级规划和下层级、下层次规划没有调整的情况下，不需要重复开展规划传导一致性评估，首次评估后即在中长期评估中开展，或在年度体检中针对有新变化的部分开展评估。

为解决规划体检评估重技术、轻应用的问题，建立包含技术成果与输出成果的成果应用体系，以支撑各类决策。形成贯穿规划全生命周期的管理机制，将省级规划体检评估与自然资源全过程管理紧密衔接。

4.1  评估技术成果构成

省级规划体检评估的技术成果应形成“1+6+1”的成果体系。“1”即评估总报告，总报告应根据年度体检、中长期评估的不同频率包含上述对应的评估内容，以及对上一次体检评估发现问题的整改说明情况。“6”指6项成果附件，包括评估指标表、重点任务完成清单、规划实施分析图、规划实施社会满意度评价报告、专家第三方评估报告、数据库建设说明。通过成果附件，较为全面地展现体检评估工作的数据基础与分析支撑，并通过图纸等形式直观地表达体检评估的结果。“1”指省级规划体检评估数据库建设，将历年的基础数据、体检评估成果等纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现省级国土空间体检评估成果的可比对、可监督和可考核。

4.2  评估成果输出与应用

结合省级国土空间规划的服务需求，在技术成果的基础上，应形成上报规划批复部门、反馈省级人民政府、印发各市的三份输出成果，提取不同服务对象的重点关注内容，提高成果的可用性。

上报规划批复部门的输出成果，重点体现对《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》、省级规划批复文件的落实情况，以及省级规划实施的重大成效与面临的问题，服务上级对省级工作的绩效考核，使规划批复部门掌握省级国土空间规划在实施过程中对上位要求的落实情况。同时，省级国土空间规划在实施过程中的动态调整内容也应包含在输出报告中。

反馈省级人民政府的输出成果，重点反映省级国土空间规划的实施情况，服务政府决策，作为政府推进专项工作、部门协同行动计划的支撑。成果应重点反映规划实施的进度、取得的成效与面临的问题，建议梳理形成问题清单，以支撑政府形成责任主体明确的任务清单，反馈和修正规划实施的工作方向。此外，反馈省级人民政府的输出成果还应阐述省级国土空间规划动态调整、完善的情况，并明确是否有必要启动规划修编。

印发各市的输出成果，重点包括各市对省级国土空间规划的规划传导和执行实施情况的评估，并提出下一步规划的编制、实施、调整优化的相关要求，对于没有贯彻省级国土空间规划内容的下位规划和不符合省级国土空间规划要求的国土空间使用现象进行预警。

5.1  结论

国土空间规划实施监督是建立健全国土空间规划体系、推进国土空间治理体系和治理能力现代化的重要手段，规划体检评估是规划实施监督的重要一环，是实现从监测数据到调整决策的关键环节。现阶段省级国土空间规划已进入实施阶段，省级国土空间体检评估亟待开展，但目前仍面临缺少规程要求、内容框架不明确、成果应用不足等方面的问题。针对这些问题，以及新时期省级规划体检评估工作在服务需求、工作定位、技术手段方面的特征变化，本文构建了包含规划实施时效性、规划落实保障性、规划绩效有效性、规划传导一致性四个方面的内容评估框架，并形成包含技术成果生产、输出的应用体系。

5.2  展望

省级规划体检评估工作目前仍处于起步阶段，其理论体系与实践路径需要进一步研究探索。为使其真正成为强化规划全生命周期管理的重要政策工具，未来的研究与实践需在以下方面进行探索。

第一，需要构建与省级规划体检评估需求相匹配的指标体系。省级规划体检评估的指标体系应以省级国土空间规划的指标体系为基础，服务省级体检评估内容的需要，综合考虑指标的可获取性与可比性，结合本省特征因地制宜地构建。指标体系应注重三个方面的衔接：纵向保证与国家规划纲要、城市体检评估指标传导贯通；横向考虑与国民经济发展规划、专项规划的指标协同衔接；在时序层面与规划动态维护需求相匹配。

第二，需要搭建有效监测的实施监督信息系统。根据省级规划体检评估指标体系所需的数据类型，确定监测的内容与数据收集整合方法，探索形成“评估—预警—响应”的智能决策模型，推动规划实施监督从定期开展向实时“诊疗”演进，实现风险自动研判与情景模拟，支撑动态优化决策。

第三，需要建立适用于省级规划体检评估的工作组织框架。强化上下衔接、部门协同与公众参与，建立实时监测、体检评估和动态维护统筹衔接的全过程管理机制，在制订体检评估工作方案和时间安排上充分考虑数据的获取时效，以及与城市层级体检评估工作的联动。