摘要
城中村治理的复杂性和秩序的脆弱性已引起党中央的高度关注。文章以领域理论作为研究视角，观察广州市海珠区康乐村领域建构和治理秩序的形成过程，发现康乐村的治理秩序立足于集体经济的独立性与集体村务管理的自主性。集体经济的独立性使得康乐村具备自主发展的条件，集体村务管理的自主性则为康乐村提供有效的自治基础。然而，随着城镇化与市场化的推进，村集体自身领域身份的失衡削弱了自治的基础，外来人口不断涌入及随之而来的“去（再）领域化”冲击原有的治理秩序，在地方政府持续缺位社区基层治理的背景下，康乐村治理表现出一定的自治失灵和治理失序。因此，应认识到地方政府对于城中村治理秩序的建构与维护不可或缺，建议通过行政领域化的方式对城中村治理秩序问题进行纠正。

作   者

傅俊尧  广州市城市规划勘测设计研究院海珠分院一级规划师，工程师

肖   菲  广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部所长助理，高级工程师

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城“中”乡“治”引发城中村治理失序

改革开放以来，外来资本以“三来一补”的形式涌入珠三角地区，推动珠三角地区村庄快速完成市场化转型。与此同时，以征用农用地为主要手段的城市开发模式塑造了建成区快速扩张的局面，原本位于城市边缘的乡村地区被快速包络进建成区，逐渐发展形成“城中村”，成为介于城乡之间的特殊社会空间形态。城中村在地理空间上与城市融合，在经济形态上深度嵌入城市经济，在社会结构上打破传统村庄的封闭性及均质化结构，但在土地产权和管理体制等方面仍然延续原有的农村体制。随着城中村的城镇化与市场化程度不断提高，其经济运行、空间生产与管理制度间的分歧逐渐增大，导致城中村治理困境层出不穷。在内生因素与外生变量的冲击下，城中村原有的社区秩序呈现高度不确定性，其脆弱的治理结构在面对外部危机的冲击时较容易产生失序风险，严重拖累我国空间治理体系和国家治理能力现代化建设。由于具有混合性、模糊性和复杂性等特征，城中村成为国家治理能力现代化建设的“最后一块短板”。因此，如何妥善处理城中村治理问题，成为我国构建空间治理体系的痛点。

党的二十大报告明确指出，要提升基层治理能效，持续推动社会治理重心向基层下移。近年来，学术界充分重视城中村的治理困境。部分学者从城乡经济关系的角度指出，改造以出租物业为获益手段的“寄生型”集体经济是城中村治理的关键；另一部分学者从社会治理角度，通过比较“城市—乡村治理”和“政府治理—村民自治”的有效性，指出乡村治理的局限性需借助与城市治理的相互协助予以破解；还有部分学者立足城市政治视角，提出城中村治理是多元利益主体对城中村公共权力进行重新分配的过程，其核心是重新界定不同群体的利益。已有的研究从经济、社会、政治等不同视角对城中村治理问题进行研究，但均未立足国家治理体系演进框架下对城中村治理的演进特征进行研究，也并未解答后疫情时代城中村治理何去何从，以及规划应承担何种责任的问题。本文基于领域政治视角，将城中村发展置于我国空间治理体系演进的宏观背景下，进一步聚焦城中村治理格局建构的过程及治理失效的原因，基于领域重构提出对策与建议。

02

研究视角与案例

2.1  研究案例概况

本文研究案例康乐村，位于广州市海珠区，东至鹭江西街，南至康乐中约南新街，西至瑞康路，北临新港西路，是被城市建成区完全包围的城中村。康乐村自20世纪90年代以来，凭借紧邻中大布匹市场的良好经济区位及廉价且充足的空间供给，承接大量从中大纺织商圈外溢的产业与功能，极大地带动康乐村的经济增长。2018年，康乐村集体收入超过6.8亿元，集体分红金额近5.1亿元，人均分红超过24万元，是广州市内市场化程度最高、集体经济效益最大、发展势头最好的城中村（表1）。截至2018年，康乐村总人口达51221人，其中外来人口48084人，占总人口的93.88%（表2）。庞大的外来人口基数为康乐村埋下巨大的治理隐患。在面临突发公共卫生事件时，村内曾出现重大治理事故，治理失序问题日益显著。可以说，康乐村的治理问题是广州市城中村治理痛点的缩影。

表1  2015—2018年康乐村集体收入及分红变化趋势

Tab.1 The changing trends of collective income and dividends in Kangle Village

资料来源：笔者根据海珠区凤和村（康乐村、鹭江村）基础数据调查成果及广州市海珠区住房和建设局公布数据整理

表2  2018年康乐村常住人口与外来人口情况

Tab.2 The situation of the permanent residents population and migrant population in Kangle Village

资料来源：笔者根据海珠区凤和村（康乐村、鹭江村）基础数据调查成果及广州市海珠区住房和建设局公布数据整理

2.2  理论选择与数据来源

领域是地理学的核心概念之一，最初指承载国家管辖权的实体空间，随着空间科学的社会化转型，现已演变为描述权力社会关系对物质空间影响的结果。在实践中，领域也被用作权力主体争夺物质空间主导权的博弈策略，强势主体有意识地建构特定的“权力—空间”形式来“创造”领域，同时通过一系列措施强化并维持领域的运作，以达到约束其他权力主体、强化空间资源配置的目的，即为“领域化”。反之，弱势主体也可以通过“去领域化”对抗和消解强势主体的影响。多个权力主体运用领域化工具，通过竞争、合作甚至冲突重塑空间中权力结构的过程，称为“领域政治”。

以康乐村为代表的城中村，在土地制度改革、土地资本化、快速城镇化等多重因素的影响下，借助地理区位优越、土地使用灵活优势，促使集体土地形成巨大的价值租差。因此，城中村成为地方政府、市场资本、村集体组织等多元利益主体角力的重要空间，领域视角的引入，较好地解释了各主体为最大限度地攫取土地价值，积极争夺领域主体地位的现象。城中村的发展过程是多元利益主体各自采用“去（再）领域化”策略争夺空间资源的权利博弈过程，而城中村内稳定的治理秩序是多元利益主体充分博弈后达成相对平衡的结果。值得注意的是，康乐村数量巨大的外来人口使得村内领域的争夺更加激烈，治理格局更加复杂。因此，在讨论康乐村治理失灵问题时，除了要将其置于城乡二元互动关系中研究地方政府、市场资本和村集体的影响外，还要考虑外来人口对城中村社会结构的冲击。为了更加清晰地分析康乐村内“权力—空间”关系的变化，分析治理失灵的根源，本研究引入“领域理论”作为观察视角，描述康乐村内部治理关系和自治秩序的变化。

本研究主要涉及两类数据：人口和经济数据，广州国际轻纺城投入前、后中大纺织商圈的物业数据。其中，康乐村人口和经济数据来源于广州市海珠区住房和建设局2020年公布的数据；广州国际轻纺城投入前、后中大纺织商圈的物业数据由笔者根据广州国际轻纺城的业主关于广州国际轻纺城项目报告、中国流通研究网、广州专业市场公共服务平台相关报道比对整理得出。

03

康乐村领域的建构与治理秩序的形成

城中村作为城市和农村力量共同作用的边缘区域，其领域建构是自上而下的制度改革、自外向内的经济改造及自下而上的社会自治相互倾轧、共同作用的结果。以20世纪自上而下的制度改革为开端，康乐村在多元利益主体的推动下，不断进行领域建构与自治秩序的调整（表3）。

表3  20世纪90年代以来康乐村领域化的阶段与特征

Tab.3 The stages and characteristics of the territorialization of Kangle Village since the 1990s

资料来源：笔者整理自绘

3.1  制度突破下领域建构与自治秩序形成

一方面，改革开放以来，市场经济发展重构了土地价值评估体系，其中以“土地两权分离和使用权流转”为代表的土地制度改革，为集体土地经济价值兑现打开了制度空间，而土地有偿使用为土体价值实现提供了切实可行的路径。这两者共同构成康乐村经济空间非正规生产与领域建构的制度性前提。另一方面，20世纪90年代以来，城市政府对中大布匹市场（中大纺织商圈前身）的“入室经营”整治，直接导致康乐村非正规空间生产的启动。

从1996年开始，广州市政府对瑞康路沿街棚户开展专项整治。政府以为商户提供简易砖混结构商铺的方式，推动临时市场向正规市场转变。然而，布料交易的繁荣及其衍生出的产业空间需求远超政府预期，政府提供的正规空间无法满足商户对商贸空间的需求，商户不得不从布匹市场周边的城中村中寻找承载空间。与此同时，随着分权化改革的推进，城市政府逐步退出村务治理。伴随治理事权的下放，政府同步向村集体让渡部分土地经营收益权，即默许村集体通过非正规途径出让集体土地使用权，从而获得资产性收益。凭借地理邻近中大布匹市场的优势，康乐村集体土地的经济效益在供需关系的作用下不断凸显。

这一阶段，在简政放权改革的影响下，一方面，政府对城中村的直接管理力度大大降低，转而采用制度改革、权力下放等间接手段影响康乐村的发展；另一方面，以布料商户为代表的外来人员刚刚落脚康乐村，尚未形成足以左右城中村治理格局的社会势力。在此背景下，康乐村集体凭借对集体土地的绝对控制权，成为康乐村域空间领域化的强势主体。1990—2000年，村集体通过推动村内大量集体用地完成“农转用”改造，不断推高集体土地潜在的经济价值。据统计，十年间，康乐村内非建设用地减少约60%，与此同时，集体建设用地扩张一倍以上，村内土地利用格局发生根本性改变。康乐村集体在“农转用”的基础上，通过主导集体土地确权实现对空间发展权益的初步分配，并通过向村民分红的方式分享集体土地增值收益，强化村民对“乡治”的认同感和归属感，进一步稳固村集体治理的权威性。总的来说，康乐村集体凭借自身的经济区位优势，有意识地推动集体土地“转性”，以提升集体土地潜在的效益，通过承接“入室经营”整治过程中转移的产业空间需求，加快集体土地资产性收益的兑现，以土地资源开发和利用为基础，形成以物业租赁为主要形式的集体经济类型。在集体土地资产管理与分配的基础上，构建城中村社会治理的领域（图1）。

图1  制度突破下康乐村领域建构与自治秩序形成示意图

Fig.1 Schematic diagram of the territory construction and the formation of autonomous order under institutional breakthroughs in Kangle Village

资料来源：笔者自绘

3.2  资本嵌入下领域异化与自治秩序重构

自2000年成功加入WTO以来，我国迅速融入全球经济体系。中大布匹市场作为主营纺织外贸的市场随之扩张。然而，随着销售网络的扩大，市场周边的消防、交通、治安等管理问题日益严峻，空间的负外部性逐渐凸显。为此，市、区两级政府在2004年分别出台《广州市商业网点发展规划（2003—2012》和《中大布匹市场整治规划方案》等规划，对中大布匹市场及周边空间进行重新谋划。同时，城市政府结合招商引资工作，以广州国际轻纺城项目为抓手，对瑞康路及聚集于周边集体用地之上的产业空间进行二次整顿。通过该项目，政府向该区域投放超过4000个正规商铺（约占原临建商铺总数的2/3），实现对非正规产业空间的挤压。这标志着城市政府通过规划编制介入中大布匹市场及周边空间改造，试图重夺该片区领域建构的主导权。

然而，城市政府通过招商引资抑制布匹市场周边非正规产业空间拓展的尝试并不成功，资本的介入使得非正规产业空间的生产愈发“失控”。一方面，在社会资本不断注入的推动下，中大布匹市场从最初的布料贸易空间迅速向集研发、设计、展示、采购、贸易于一体的全产业链生产空间转型，以中大布匹市场为核心的中大纺织商圈已逐渐成型。市场中的从业者迅速抓住产业链延伸和外溢带来的商机，在潜在利润的驱动下，部分从业者开始创办形式灵活、技术门槛低的作坊式加工企业。康乐村凭借紧靠中大纺织商圈核心位置的优越区位、低廉的空间使用成本和灵活的空间利用形式，成为初创企业集聚的首选地。另一方面，在市场需求的刺激下，康乐村民兑现土地经济价值的冲动不断释放。利用“撤镇设街”时期宅基地建设管理的漏洞，村民们完成大量住宅的违法加建。这些加建的住宅被租赁给外来办厂的加工企业，推动城中村的居住空间加速向产业空间异化。

这一阶段，由于中大纺织商圈的产业体系日益完善，外来人员逐渐根据自身的生产要求，以“带资进场”的方式介入康乐村的空间生产。而康乐村民将个人住宅出租给外来创业人员，获取租金收益，逐渐摆脱个体经济收益高度依赖村集体分红的情况。在两者的影响下，市场资本将康乐村内大量的村民住宅改造为工业厂房等生产资料，承接从中大纺织商圈外溢的产业空间需求。然而，这种情形导致村集体对个体治理的“权威性”受到动摇，客观上削弱了以集体经济分红为基础的村域治理模式（图2）。

图2  资本嵌入下康乐村领域异化与自治秩序重构示意图

Fig.2 Schematic diagram of the territory alienation and autonomous order reconstruction under capital embedding in Kangle Village 

资料来源：笔者自绘

3.3  社会自组织下领域重构与自治秩序失灵

随着2008年美国次贷危机的冲击和国际纺织市场需求的下降，康乐村的纺织服饰产业链经历了深度调整。在经济增速放缓和消费趋紧的背景下，产业空间需求不断降低。村民开始将物业转租给提供生活服务的商家，对村域内部的空间资源进行重新配置。原住民为了获取更多的租金收入逐渐从康乐村撤出，将自身居住的房屋资源尽可能多地转换为生产资料。与此同时，在老乡和亲戚“传、帮、带”的牵引下，外来务工群体不断迁入康乐村。康乐村内部治理问题逐步突破由村集体组织与原住民构建的乡村治理框架，向更为复杂的社区治理靠拢。

这一阶段，随着城中村内部异质化程度的逐渐提高，原本基于集体收益分红而运行、以治理主体分享经济收益换取被治理主体服从管理的“分红式治理”逻辑失效。对于不被集体收益分红惠及的外来人口来说，服从管理的前提是村域治理主体主动肩负起公共服务供给和公共事务管理的责任，满足外来人口对公共服务设施的需求，解决外来人口面临的经济纠纷、劳动仲裁等事务诉求。但很显然，在原住民几近完全撤离的情况下，村集体在管理体系和机制建设方面未能支撑起康乐村内部公共事务的转型。康乐村集体作为村域治理的主体，在面对村内逐渐增多的“社区类”事务时，暴露出严重的治理能力短板。同时，由于城乡二元管理制度的隔阂，城市政府对村内的公共事务只能进行十分有限的管治。因此，康乐村域内部留下大量的“治理真空”。

由于合理诉求不能通过常规途径在制度框架内得到解决，外来人口不得不求助于非正式组织，或通过非常规的途径表达诉求。最常见的是通过“地区商会”和“老乡会”等民间组织，或者非正式的“司警联调制度”来协调。从领域的角度看，这是康乐村治理领域被社会力量“去（再）领域化”的过程。不断累积的“去（再）领域化”，逐步瓦解康乐村原有的治理结构，降低康乐村内部自治的有效性，为村域治理失序埋下隐患（图3）。

图3  社会自组织下康乐村领域重构与自治秩序失灵示意图

Fig.3 Schematic diagram of the territory econstruction and failure of autonomous order under self-organization in Kangle Village

资料来源：笔者自绘

04

康乐村治理失序的领域透视

社会治理是多元利益主体协商并达成共识的过程，各主体以领域化作为手段重新划分权力，在物理空间上完成各自的领域建构与争夺。随着城镇化进程的推进，康乐村村域空间中的权力主体更替、权力关系变化、领域建构被高度“时空压缩”，原有的社会秩序不断被新生成的社会秩序拆解，领域政治的博弈平衡愈发脆弱和短暂，导致城中村治理失序风险剧增。从领域的视角看，治理失序的风险主要体现在身份失衡、领域挤压和领域抵抗三个方面。

4.1  左右失衡的领域身份

在领域建构过程中，领域主体运用“身份政治”（Politics of Identity）策略，宣示对空间的控制，实现空间权力的排他，最终达到将空间转化为领域的目的。因此，领域的生产过程也可以视为领域主体对自身领域身份的塑造和确认过程。在康乐村治理体系构建中，村集体组织通过建构“社会治理代理者”和“集体资产管理者”的双重身份，组建“村委会”和“村经济联社”，分别行使由地方政府“授予”的社会管理权与资产经营权。通过两种权力在空间上的投射，共同塑造城中村的治理领域。

然而实践表明，村集体双重身份的治理体系设计与实践情况存在较大偏差。对于已经高度城镇化与市场化的康乐村，其村务性质已经发生转变。协调农业生产和村民间生活的矛盾不再是现阶段治理的主要矛盾，围绕村集体资产的经营和收益的再分配，以及发展村租赁经济带来的衍生事务，成为康乐村治理面临的主要问题。村集体组织也倾向通过控制集体资产收益的分配，实现对村民个体的管理和规训。在实际操作中，村集体组织一方面借助“村经济联社”的经济身份，通过领域的固化获得经济收益，保障村集体经济利益的最大化，实现村民共同富裕；另一方面借助“村委会”的管理身份，通过控制收益的分配，约束相关利益主体的社会行为。在长期、持续的经济活动中，村集体组织的双重身份逐渐失衡。在集体资产增值与社会管理职责的结构性矛盾下，村集体组织逐渐转变为以保障村民利益最大化为首要目标的“类工会”组织，抛弃了自身作为“地方政府职能代理者”的社会角色与责任。

4.2  由外向内的领域挤压

由于户籍制度和以行政村域为边界的管理模式的存在，在城镇化早期阶段，城中村的社会结构均质性较高。在乡村精英（乡绅、村干部等）的参与下，村内社会冲突相对容易调解，较易形成稳定的治理秩序。然而，随着城市生产关系不断对城中村空间的侵蚀和改造，原本自给自足的传统村落被改造为嵌入城市经济循环的半开放城中村。生产方式的转变和生产规模的扩展，吸引大量外来人员进入村域，在生活方式、价值观念、风俗习惯、交往互动等方面不断冲击城中村原有的运行方式。此外，原住民出于改善居住品质等目的大量撤离城中村，导致城中村的领域主体发生置换，外来人员取代原住民成为领域化的强势主体，围绕外来人员的经济事务矛盾成为康乐村公共治理的新焦点。领域主体的置换使得村域的人口结构和社会关系变得多元而复杂。原本基于同宗同源的乡村地方性共识逐渐丧失约束力，削弱村域中博弈主体之间的粘性，客观上增加了社会治理的成本。

从根本上说，康乐村中外来人员的治理问题是城中村嵌入城市经济循环后衍生的社区型治理问题。以村委会为代表的村民自治组织，受制于管理体制的单一和管理能力的羸弱，难以协调涉及外来人员的“他治”问题。因此，受到外来主体“去（再）领域化“的持续挤压，村域内多元利益主体之间达成平衡的难度不断提高，城中村治理失序的风险日益加剧。 

4.3  自下而上的领域抵抗

在简政放权改革的大潮下，地方政府把乡村地区的基础设施建设、社会治安、社会人口管理等职权下放至村集体，自身则逐步撤出乡村基层治理。这导致地方政府在乡村地区的领域控制力严重衰退。随着城中村逐步向城市社区转变，以村委会为核心的单主体管理架构，在面对混合式、突发式社区治理问题时往往十分被动。以突发公共卫生事件发生后康乐村的治安维持和生活资源供给为例，村集体既缺乏治理外来务工人口的法律依据，又难以通过经济关系进行社会行为约束，导致城市政府不得不重返乡村，维护村域治理的秩序。

尽管如此，地方政府通过领域化策略重新掌控城中村治理的过程，仍然受到主动或被动的抵抗。一方面，城中村发展过程中留有传统村落形成的印记，其原住民以宗族血缘为纽带集聚，在集体意识上具有强烈的“地盘、领地意识”。村委会作为由村民集体推举和表决产生的自治组织，其自治权力产生于基层，其领域策略必然反映康乐村的集体意识，表现出极大的排他性。因此，在面对地方政府推进的社区治理策略时，村民往往表现出有意或无意的领域抵抗。另一方面，地方政府行使的行政力量在“再领域化”时受到既有制度的阻碍。在土地二元管理的体制下，村集体因掌控村域内集体土地资产的处分权而在多方博弈中处于优势地位。城市政府仅通过规划编制，很难触及村域土地整理、空间权属归并，乃至地上违法建设清理等集体核心利益问题，因此难以通过主导村域空间的再开发，强化对村域领域的控制，达到重建村域治理秩序的目的。

05

结论

研究梳理康乐村领域建构与治理实现的过程发现，城中村治理秩序建构源于集体经济的独立性与集体村务管理的自主性。在改革开放与土地制度改革的背景下，不断增值的集体土地资产，为村集体开展村域治理工作奠定良好的经济基础。然而，地方政府管理事权的下放，使得城中村治理在一定程度上游离于地方城镇化政策的体系之外，在社会治理上表现出一定的自主性。在康乐村的案例中，其治理秩序与集体经济活动间呈现高度粘合特征。从领域视角看，村集体承接由地方政府下放的资产收益权和事务管理权后，先通过领域化策略强化对村庄的经济控制；再通过主导收益分配，建构村集体在村民间的权威性；最后形成村庄领域的基本治理秩序。因此，康乐村的治理是在自上而下的“管理退缩”和自下而上的自治建设的共同作用下，基于集体经济和市场运行逻辑形成的自治型治理。但随着康乐村城镇化与市场化的推进，市场资本运行路径发生偏移，资本与村集体间的合作关系从组织层面下沉至个体层面。村民个体直接通过租赁获得资本收益的方式，在客观上削弱了个体在经济上对村集体组织的依赖，动摇了村集体对村民个体的治理基础。另外，面对因集体租赁经济发展而大量涌入的外来人口，村集体既缺少经济效益分红带来的约束力，又缺少综合协调的治理能力。在经济和社会层面的双重挑战下，原有的基于村集体收益分成的治理秩序难以维持，康乐村基层出现“治理真空”。在某种意义上，康乐村的治理失序是行政主体缺位背景下，社会主体面临复杂治理问题时自治失灵的结果。

村集体自治失灵从侧面证明在社会经济转型的大背景下，政府及其代表的行政力量对于促进多元利益主体协商并达成共识的重要性。在我国现有的制度体制下，强势政府对于构建有效的基层治理秩序不可或缺。因此，要增强政府权力向村庄领域的渗透，发挥强势政府的协调与管控作用。城乡规划编制作为一种技术工具和一项公共政策，是行政力量介入村域空间治理、重构乡村领域、重建治理秩序的重要策略和手段。通过规划编制，政府得以将城中村纳入城乡体系进行统一管理，自上而下地重构城中村的治理结构；政府得以统一布局公共服务配套设施，实现原住民与外来人口之间公共服务设施的平等共享；政府得以推动公共管理事权统一进入，推动城中村集体“政、经身份”的分离，将公共管理权力统一收归政府，有效调解原住民与外来人口之间的利益关系，在城中村内建构有效、有序的治理体系，促进城中村社区向完全的城市社区转型。

当前，中央政府已经认识到基层治理成效对国家治理体系构建和治理能力现代化全局建设的重要性。党的二十大明确要求，推动社会治理重心向基层下移，健全城乡社区治理体系，提升基层治理能效。地方政府借助规划工具重构城中村的“权力—空间”关系，以行政领域化的方式对城中村治理秩序进行纠偏，将成为未来城中村改造和城中村治理的主要工作。