摘要
国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设是构建国土空间规划实施监督体系的重要抓手，对推进各级政府治理能力和治理体系现代化具有重要意义。在全国各级国土空间总体规划已基本批复的背景下，文章对CSPON的政策要求、工作开展现状及存在问题进行分析，从空间治理“横向协同、纵向管控”的基本逻辑出发，以自然资源督查工作中的央地关系为主线，进一步剖析规划编制及实施监督体系下的央地事权，提出央地协同的CSPON建设模式；从建设路径、工作重点和组织分工等方面，对CSPON建设思路进行梳理，以期为全面推进中的相关工作提供参考和借鉴。

作   者

张晓云  沈阳市规划设计研究院有限公司首席规划师，正高级工程师

程光大  沈阳市规划设计研究院有限公司项目总监，辽宁省国土资源利用评价重点实验室，高级工程师（通信作者）

崔   羽  沈阳市规划设计研究院有限公司信息中心副主任，高级工程师

孔令苏  沈阳市规划设计研究院有限公司自然资源研究院总工程师，正高级工程师

2013年5月，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习中强调，国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，指明国土空间开发保护的大方向，并指导各级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设。2017年7月，国土资源部、国家测绘地理信息局印发《国土空间基础信息平台建设总体方案》和《省级国土空间基础信息平台建设要求》，从总体架构、技术架构、数据架构、服务架构、运行架构等方面提出国土空间基础信息平台的设计要求。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》）提出依托国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。2019年7月，《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》提出基于国土空间基础信息平台，建设从国家到市、县级的国土空间“一张图”实施监督信息系统，开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管。2021年7月，自然资源部办公厅印发《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统功能评定规则》，提出国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的功能评定规则。

2023年9月，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》，提出依托国土空间基础信息平台，升级拓展国土空间规划“一张图”实施监督信息系统功能，纵向实现多层级规划“一张图”系统的连通，横向实现规划“一张图”系统与关联业务系统的数据互联，形成标准统一、连接通畅的国土空间规划实施监测网络。

回顾过去十年，随着信息技术的不断进步和政策的不断完善，国家对“一张图”的建设要求持续升级，数据更加准确，系统更加高效，协同工作机制更加完善。从央地协同的视角来看，CSPON建设不仅是技术层面的创新，更是涉及中央与地方、政府与社会、技术与制度等多方面的复杂系统工程。中央政府在顶层设计上对CSPON建设的战略规划和政策引导，为地方政府的具体实施提供方向和支持；而地方政府在具体实践中的创新探索和经验积累，又反过来推动中央政府在政策制定和战略规划上不断完善。这种央地协同的工作机制，确保CSPON建设的顺利推进和持续发展（图1）。

图1  全国国土空间规划实施监测网络（CSPON）架构关系

Fig.1 China Spatial Planning Observation Network (CSPON) architectural relationships

资料来源：《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》

当前，在国家、省、地方逐级开展日常业务管理工作的同时，自然资源部在中央授权下，通过自然资源督查制度，代表国家对地方政府国土空间治理情况进行督查，进一步完善规划实施监督体系。自然资源督查制度作为央地空间治理关系的重要体现，主要督查内容可视为CSPON建设的主线。按照《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018），将全国划分为九个督查局，代表中央政府对地方政府开展分级、分层、定期的自然资源督查活动。随着CSPON建设的不断推进，实施监督手段将由静态向动态转变，实施监督周期将由定期性向实时性转变，监测数据获取将由逐级汇交向动态识别转变。因此，本文在厘清国土空间治理逻辑下CSPON建设思路的基础上，进一步讨论CSPON建设的重点工作，以期适应智慧规划技术对空间治理关系和模式的革新影响，推动CSPON建设工作守正出新、行稳致远。

01

CSPON建设现状及面临的问题

1.1  CSPON建设工作开展现状

2017年以来，各地在国家《国土空间基础信息平台建设总体方案》的指导下，已形成较为完整的信息化平台基础。随着“多规合一”改革的推进，规划实施监督系统和功能持续完善，从当前工作开展所处的阶段和现状可以看出以下两点：

一是系统平台繁多，系统孤岛问题突出，协同能力差。全国各地根据国家和地方业务需要，建设多个系统平台，不同层级下各个归口的系统平台数量多、功能重复，缺乏串联能力，各系统平台在各自层级的业务体系下支撑日常工作，与其他系统平台的联系相对较少。“多规合一”时期，大部分专项差异图斑至今未能解决，尚未形成国土空间治理合力。既有规划实施监督系统更侧重规划编制和监管的单一需求，没有满足国土空间治理能力提升的需求，对国土空间开发保护全链条管理业务的穿透能力适应性不强。

二是新的建设要求带来新的挑战。各地按照自然资源部统一部署，已经开发建设各级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并基于国土空间总体规划数据库、详细规划数据库，支撑正在开展的国土空间规划体检评估工作，取得很好的成绩。但对照CSPON建设要求的“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划目标，智慧化监测功能和场景构建能力不足，规划实施监督系统的监测能力较弱，数据循环模式未形成，智能化水平较低。特别是随着市、县级国土空间总体规划的审批，针对“三区三线”和城市“四线”等约束性指标的基础性实施监测预警功能建设迫在眉睫。同时，“三区三线”划定实施监测这一基本功能，在CSPON建设试点工作中是由国家统一提出，还是由地方各自探索，尚未明确。

1.2  面临的问题及应对措施

结合当前工作的现状、建设目标和要求，全国CSPON建设面临的突出问题主要有以下两点：

一是CSPON建设的工作主线有待进一步清晰。从自然资源督查的职责来看，具体包括：落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度等土地开发利用与管理的情况；落实自然资源开发利用中的生态保护修复、矿产资源保护及开发利用监管等职责的情况；实施国土空间规划的情况，重点是落实生态保护红线、耕地和永久基本农田、城镇开发边界等重要控制线情况；涉及自然资源开发利用、生态保护重大问题的情况等。从本质上看，督查职责以国土空间安全底线管控为出发点，是央地协同在空间治理方面的主线内容。从自然资源督查的工作组织方式来看，监督主要采用分级治理模式。首先在全国分设九大督查局，对各自督查范围内的省级行政单位进行定期督查，然后由各省级人民政府通过自然资源系统逐级落实，最后将督查整改方案提交至各督察局。这种分级治理模式（图2），将会在CSPON建设新技术的推动下，逐步趋于扁平化，从而进一步完善实施监督体系。因此，不同层级的CSPON建设被统一到空间治理的工作主线中，在国土空间安全底线管控方面，形成上下一致的监督体系和标准。同时，在明确央地事权划分的基础上，针对各自治理事权侧重点不同的情况，横向扩展建设工作内容，实现全国CSPON建设工作有序组织、突出重点、逐步推进。

图2  以自然资源督察制度为例的央地空间分级治理关系

Fig.2   The hierarchical governance relationship between the central and local governments is exemplified by the natural resource supervision system

注：依据《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》，根据中央授权，自然资源部向地方派驻国家自然资源督察北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局，承担对所辖区域的自然资源督察工作。依据以上9个督察局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定，各督察局按照所辖区域，分别对32个省级行政区和5个计划单列市人民政府及所辖地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。

资料来源：笔者自绘

二是CSPON建设与国土空间规划体系建构有待进一步协同。当前，各地国土空间总体规划陆续完成审批，专项规划和详细规划编制工作陆续展开。自然资源部先后印发《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（2023）和《自然资源部办公厅关于征求〈关于加强国土空间规划对各专项规划指导约束作用的通知〉（征求意见稿）意见的函》（2023），要求在完成详细规划单元划定的基础上，加强详细规划工作；同时，建立专项规划空间统筹管理制度，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用。对于“五级三类”国土空间规划体系而言，大部分规划的编制主体为自然资源部门，但部分专项规划仍以相关行业主管部门为主导。面向全域、全要素的详细规划，也需要以进一步深入的各类专项规划，作为单元管控的抓手。在目前的实施监督业务支撑体系下，系统连通的壁垒、数据交换的安全、部门职责的分工，都可能成为专项规划和全域、全要素管控实施监督的障碍。需要在国家层面的CSPON建设中增加专项规划或专项工作业务模块，作为与相关业务系统贯通的接口，完善相关专项规划实施数据库标准；在省域层面完善专项规划体系；在地方层面完善全域、全要素详细规划单元管控，强化规划实施监督过程中总体规划与专项规划、详细规划或专项工作业务的协同关系。

此次CSPON建设这一数字化变革，不应仅被视作纯技术变革，而应坚持工具理性和价值理性有机统一，坚持技术创新和制度创新的“双轮”驱动，使CSPON建设实现全域、全要素、全生命周期的整体智治。因此，需要从国家、省、地方三个层级区分不同事权下CSPON建设的出发点和落脚点，厘清国土空间治理与规划实施监督之间的逻辑关系；在央地事权划分明晰的基础上，形成CSPON建设总体架构和具体任务分工方案，在进一步协同“五级三类”国土空间规划体系建构的基础上，实现有序、高效的全国国土空间现代化治理“一盘棋”。

02

国土空间治理逻辑下CSPON建设思路

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（2020）提出“构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局”“强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用”。“三大空间格局”和“三条空间管控边界”分别反映区域治理和要素治理的逻辑，“贯彻落实主体功能区战略”和“强化国土空间用途管控”的要义是实现“区域功能有序”和“要素管控有效”双重目标。随着国家“多规合一”国土空间规划体系改革，国土空间治理逻辑逐渐清晰。2019年，《若干意见》明确构建“多规合一”国土空间规划体系，并要求到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。国土空间治理体系由国土空间规划、国土空间用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等重要制度构成。其中，国土空间规划和国土空间用途管制可以视作国土空间治理的基本面，自然资源资产离任审计和差异化绩效考核是主要的治理手段。国土空间规划和主要内容即国土空间治理的对象和要素；国土空间用途管制即国土空间规划实施监督的抓手和反馈。“区域—要素”统筹视角下的空间治理逻辑，是本文提出CSPON建设思路的理论基础。

2.1  基于规划编制和实施监督的事权解读

按照国家对建立国土空间规划体系并监督实施的工作要求，提出以“管什么就批什么，批什么就编什么”为原则开展规划编制工作。随着技术标准体系和政策法规体系不断完善，需要重点从“五级三类”的规划编制体系和规划实施监督体系出发，厘清央地协同的事权划分，指导不同层级CSPON建设工作的重点和实施路径。

基于规划编制体系，央地协同的事权划分更加突出纵向管控，从底线约束类的要素管控和用途管制类的要素管控出发，向规划编制内容和监测指标延展。针对不同事权的空间管理需求、不同层级的规划编制内容，明确规划实施监督的各类监测指标。同时，在“五级三类”国土空间规划编制体系下，要以总体规划为基础，在不同层级内协调好专项规划、详细规划和总体规划的一致性审核，具体要求见表1。

表1  规划编制体系下央地事权划分

Tab.1 Division of powers between the central and local governments under the planning formulation system

资料来源：笔者自绘

基于实施监督体系，从自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分，以及自然资源督查职责两个方面出发，针对空间治理需求，明确中央专有事权、地方专有事权和央地共有事权，不同层级的CSPON建设思路，可依据央地事权的划分来明确中央、省级和地方三个层级的不同侧重点。其中，以自然资源督查职责为主导的国土空间底线及重大协同事项是央地共有事权，可以作为CSPON建设的工作主线（图3）。

图3  实施监督体系下的央地事权划分

Fig.3 Division of powers between the central and local governments under the implementation supervision system 

资料来源：笔者自绘

2.2  央地协同视角下CSPON建设思路

依据“区域—要素”统筹下的国土空间治理逻辑，以及规划编制和实施监督体系下的央地事权划分，CSPON建设思路主要分为横向协同和纵向管控两个维度（图4）。

图4  横向协同、纵向管控的CSPON总体架构

Fig.4  The overall framework of CSPON with "horizontal collaboration and vertical control"

资料来源：笔者自绘

纵向管控以国家空间治理核心内容为主线，实现从国家、省域、地方三个层面自上而下地落实和传导底线约束类和用途管制类要素的管理事项。各层级在独立事权划分下形成三个空间治理子系统，共同组成全国CSPON系统。每个子系统内部以横向协同模式，对区域和要素两个层面进行协同，不同层级需要与相关部门形成数据共享和业务协同，但在区域和要素层面的协同侧重点各有不同。

国家层面侧重重大战略，以主体功能区为主导，以资源承载能力和发挥比较优势为核心，针对国家区域性发展战略和重要生态系统，实行保护与发展相统一的区域协同。省级层面的区域治理权限相对独立，地域特点和矛盾更加突出，需要以专项规划体系为抓手，从空间格局出发，编制区域性专项规划，实现区域协同；从各类要素资源利用出发，编制要素类专项规划，实现要素协同。地方层面在落实上级空间治理目标的基础上，针对地方保护与发展特色需求，在总体规划和专项规划编制的基础上，重点以详细规划单元管控和业务链条穿透为抓手，实现区域和要素的协同。

03

CSPON建设的重点工作

全国CSPON工作开展总体架构应与技术逻辑有机融合，在统一的数据端基础上，在场景端的建设应遵循“区域—要素”统筹下的横向协同、纵向管控的空间治理逻辑；在央地事权划分的基础上，明确“中央—省级—地方”三个层级的管理需求，确定不同层级CSPON建设的工作侧重点，提出相应的任务分工（图5）。

图5  央地协同视角下不同层级CSPON重点工作

Fig.5 Key tasks of CSPON at different levels from the perspective of central-local collaboration

资料来源：笔者自绘

3.1  统一数据底座和治理体系

将自然资源部组织开展的各类专项工作成果作为“标准化数据”，在全国范围内不同层级进行数据底座统一，随着政策的延伸和专项工作的深化，持续扩展“标准化数据”种类和归口来源（表2）。“标准化数据”应具备三个特点：一是有国家统一标准的专项工作或专项系统平台，作为数据来源依据；二是已经完成自下而上汇交和自上而下批准启用的数据集合过程；三是具备周期性变化属性和可监测能力。具体包括：“三区三线”划定成果、自然保护地整合优化、退耕还林还草、耕地占补平衡监管、耕地巡查执法监管、建设用地审批监管、矿产资源执法监管、林地资源一张图、采矿权、探矿权、遥感影像、卫星像片图和航空照片及国土变更调查等。

表2  全国统一的“标准化数据”清单

Tab.2  A nationwide unified "standardized data" list

资料来源：笔者自绘

另外，在全国层面形成统一、完善的数据治理体系，深度挖掘数据价值，扩展并规范监测手段。在国土空间实施监测信息技术革新的背景下，多源数据治理体系显得尤为重要。它不仅能有效整合来自不同渠道的数据资源，打破信息壁垒，实现数据互联互通，还能为国土空间规划提供精准、全面的数据支撑，推动国土空间治理的智能化、精细化。统一的多源数据治理体系首先通过规范技术手段，实时采集各类业务数据，统一对关键数据进行清洗、整合和标准化处理，确保关键数据质量和准确性；其次，对大数据类型、深度挖掘和分析方法进行统一，规范大数据在规划决策、监测评估等领域的应用。

3.2  国家、省、地方分层级的CSPON建设重点

国家层面，以底线管控（“三区三线”）、最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度为重点方向。在统筹整体工作中，逐步统一理论体系，统一技术标准，统一系统贯通，统一数据口径，统一共性模型；在功能建设上，统一全国底线管控“三区三线”监测功能、主体功能区战略实施监测功能，构建京津冀、珠三角、长江经济带等区域协同战略实施监测场景。

省级层面，以落实耕地保护和节约集约国策、落实底线管控“三区三线”、落实生态保护修复监管职责、落实矿产保护与开发监管职责、保障区域空间协同和重大空间战略重大建设项目用地要素为重点方向。工作重点分为五个方面：一是在国家底线管控“三区三线”监测功能的基础上，结合各自任务压力和区域引导需求，强化耕地智慧保障场景，以耕地保护为核心，实现“规、建、转、督”全环节“一动皆动”。二是在各自省域层面完善专项规划体系，明确专项规划清单、层级和编制标准，通过规划审批平台，解决各类专项规划的空间矛盾和冲突；同时，与总体规划开展规划一致性监测，确保各类专项规划不突破总体规划的限制。三是保障重大项目要素精准配置，构建重大建设项目预选址场景模块，协同项目行业主管部门，在加密环境下提供数据共享，探索一键式项目选址生成和审核机制。四是承上启下打通业务链条，针对国土空间用途管制需求，落实国家督查和委托事项审查审计，以用途管制全生命周期为主线，串联各业务部门审批事项。以省为节点，向上接入自然资源部有关监管平台，向下统一地方用地报批模块化并联审查，横向联动开展“双随机、一公开”自动化审核。五是聚焦省域内空间协同和重大战略实施，构建城市群、都市圈协同发展空间格局的动态监测场景。

地方层面，以落实国家、省关于高水平保护和高质量发展的工作要求，同时兼顾高品质生活和提升空间现代化治理能力为侧重方向。结合财力情况，明确CSPON建设的基础单元和管理层级，有条件的地区可将CSPON建设扩展到区县级，由市级进行统筹管理。定期开展平台信息化体检评估并根据需求进行动态更新维护，持续优化场景端功能建设。在落实国家和省级监测功能基础上，重点针对特色需求构建场景服务；重点协同其他相关部门，构建共建共治共享的开放治理新生态；结合自身信息化管理机制，建立健全符合地方实际的安全运维保障体系；强化工作组织和资金保障，加强应用场景牵引的时空数据动态收集和治理，维护监测工作的可持续性。

04

沈阳市CSPON工作探索

沈阳市积极参与CSPON建设，成功申请成为首批CSPON建设试点城市，围绕全国CSPON建设的九项工作任务，坚持“统筹规划、试点先行，迭代升级、逐步推进”的原则，持续推进CSPON建设工作。自2016年“多规合一”改革以来，沈阳市围绕空间协同和规划管控，建立“多规合一”业务协同共享系统，为国土空间规划“一张图”建设打下坚实的数据基础，建立起畅通的部门协同机制。以国土调查数据为基底，沈阳市集成自然资源、不动产、环境保护、交通、林业等各部门各类数据资源，构建自然资源数据仓，形成现状数据库、规划数据库、管理数据库和社会经济数据库。数据仓数据集种类多、领域广、体量大。因此，制定完善的数据标准体系和更新治理机制来保障系统的现势性和活跃度。此外，沈阳市以业务痛点为抓手，建设一批具有特色的实施监测应用场景，高效服务城乡高质量发展，为实施全过程、全生命周期管理提供基础支撑。

CSPON不只是建设信息化系统，更是一项综合工程，需要全局总动员，业务部门与技术部门紧密协同，坚持技术创新和制度创新“两手抓”。以国土空间基础信息平台为基础，纵向，实现各层级规划“一张图”系统的贯通，建立健全横向多部门的协同工作机制，增加专项工作业务模块，建立专项规划空间统筹管理制度，进一步细化详细规划单元管控；横向，实现与用途管制、耕地保护、土地利用、不动产等关联业务系统的数据互联，完善相关专项规划实施数据库标准，为规划实施监测提供稳定的数据源，保障国土空间规划实施监测。利用AI、大模型等新一代技术体系，构建服务自然资源管理的模型库及知识库，提升智能感知、空间分析、业务协同、评价评估、预测推演的能力，全面形成自然资源五大核心支撑能力，将技术革新回归空间治理逻辑，以提升空间治理能力现代化为核心目标，构建空间治理新生态，迈入协同治理新阶段。