摘要
文章以浙江省为例，基于当前我国养老服务设施规划布局中存在的问题，探讨养老服务设施规划布局的配置标准和规划策略创新。文章从配建标准创新、因地制宜布局、增量存量结合、功能菜单配置等方面着手，介绍浙江省养老服务设施专项规划的编制经验。在此基础上，以供需匹配、事业产业协同为重点，提出我国养老服务设施规划布局和体系建设的建议，期望为养老服务设施规划提供参考，推动养老服务进一步发展和完善。

作   者

梁   薇  上海复旦规划建筑设计研究院常务副院长

陈建义  浙江省民政厅养老服务处处长

徐文东  浙江省民政厅养老服务处二级调研员

01

背景

合理规划布局养老服务设施是老龄事业发展面临的首要、基础任务。当前，我国已进入中度老龄化社会，预计从中度老龄化走向重度老龄化只需12年的过渡期。由于老年人口基数大，老龄化速度快，我国养老服务有效供给不足与实际需求相对旺盛的结构性失衡问题日益凸显。各类养老服务设施床位总规模不断增加而入住率不断下滑的现实问题，催促政府转变规划管理方式，进入以人为本、供给改革的新阶段。党的十八大以来，我国不断细化、量化、标准化养老服务设施建设与服务标准，以老年人的需求为导向，重新审视养老服务设施，特别是机构养老设施供给和服务配置的精准性和公平性。

在全国范围内，浙江省是进入人口老龄化进程较早、程度较高、速度较快的省份之一。1987年，浙江省已进入老年型社会，是全国少数几个最早进入老年型社会的省份之一。至2023年，浙江省常住老年人口（60周岁及以上）已达1424万人，相较于2010年增长了88.4%（图1），比全省常住人口总量的增长率高出约66%。老年人口的增长速度远高于总人口的增长速度，养老服务需求和供给压力迅速增大。基于此，近年来浙江省积极应对人口老龄化问题，把握养老服务发展新趋向，对照浙江省打造“展示中国特色社会主义制度优越性重要窗口”的要求，谋划推进“中国式养老”省域范例建设，积极探索共同富裕背景下的“家门口幸福养老”浙江模式。

图1  2010—2023年浙江省老龄人口发展情况

Fig.1  Development of elderly population in Zhejiang Province from 2010 to 2023

注：2011—2016年60周岁及以上常住人口数量未公布。

资料来源：浙江省人口主要数据公报、浙江省老年人口和老龄事业统计公报、浙江省民政事业发展统计公报

“家门口幸福养老”模式的基本内涵是以需求为导向，构建“居家为基础+社区为依托+机构提供专业服务+智慧养老”的“家门口幸福养老”模式，让老年人在家门口就能获得均衡、共享的康养服务。探索该模式，主要包括社会养老理念转变、居家社区机构协调发展、体制机制改革、智慧治理水平提升等工作内容。养老服务设施规划布局应作为先行工作，通过打造均衡发展、方便可及、优质共享的服务设施体系，加强服务供给顶层设计。根据“城市人”理论，老年人和设施提供者（供需双方）为一组“城市人”，设施为空间接触提供机会，其空间布局、设施容量、服务水平均应与老年人对设施服务的需求高度匹配，同时还应满足覆盖范围广、使用周转率高等设施提供者的理性期望。因此，迫切需要将服务设施覆盖率、供需比、可达性、复合性等需求导向的供给侧改革思路方法引入理论研究与规划编制中。

设施规划布局方面，2011年起，以杭州市为代表，浙江省部分城市率先开展养老服务设施专项规划的编制与修订工作。2020年起，全省统一开展布局规划编制，基于前期的工作经验，以建设“家门口幸福养老”模式为目标，创新性地提出“机构跟着老人走”的规划编制原则，即老年人集中居住在哪里，就将养老机构配置在哪里，切实推动养老服务设施布局的结构性调整、嵌入式布局。一方面，浙江省出台全国首个养老服务设施布局专项规划编制的技术指南，对规划编制的路径和深度提出统一要求和指导标准，具有先行探索意义；另一方面，省内多样的地貌、不同的人口结构和各异的城市化水平，在给各地专项规划编制带来挑战的同时，也促使各地对规划编制进行深入研究，积累了丰富经验。本文以浙江省养老服务设施专项规划编制为例，针对现阶段养老服务设施布局标准设置、规划编制中的关键问题，梳理后提出可供推广借鉴的编制思路和具体对策，并进一步基于浙江省本轮专项规划编制中存在的不足、局限，以供需匹配、事业产业协同为重点方向，面向全国养老服务设施规划体系建设提出建议。

02

我国养老服务设施

布局的现实问题

2.1  现行规范标准的主要问题

规划布局是养老服务设施切实落地的保障。我国已发布一系列养老服务设施布局相关国家级规范标准，明确养老服务设施的建筑面积、用地面积、床位规模等建设指标。在我国政策体系中，养老服务设施指面向所有老年人，尤其是面向介助、介护等类型老年人群体，提供兜底性、基础性、提升性服务的设施，强调以便民生活圈为单元配置设施。如《城市居住区规划设计标准》（GB50180—2018）、《城乡养老设施规划标准（征求意见稿）》（2018），均提出“15分钟生活圈”应配建一处养老院。但面向专项规划编制阶段，现有的规范标准还存在四点主要问题：一是养老服务设施供需匹配路径不够精细，未对差异化区域提出差异化约束的思路。如对于城区和郊区、老区和新区、一般性社区和老年人聚居区等，其老年人口密度、分布和服务需求往往具有较大的异质性，有必要予以差异化的布局思路。二是在建设方式上，现有规范标准鼓励机构养老服务设施独立占地，不利于项目嵌入社区，与医疗、幼托等公共服务设施融合发展，特别是在寸土寸金的城市中心区，一定程度上会阻碍养老服务设施的建设。三是在建设标准上，新建、改扩建设施使用统一的约束标准，缺少对动态调整机制的探索，不利于养老服务设施落地。四是在提升功能方面缺少指标约束。随着老年群体人口素质和经济承担能力的提升，对其医疗护理、生活照料、文体活动等提升性需求的忽视，将导致养老服务资源的浪费。

2.2  现行规范标准下养老服务设施布局的主要问题

在国家重大政策意见、规范标准的引领下，我国养老服务设施的布局建设已取得一系列成就，同时出现一些较为突出的共性问题。以浙江省养老服务设施布局和体系建设为例，具体来说，主要表现为需求和供给不完全匹配的结构性问题。

2.2.1 “大量空置”与“一床难求”现象并存

老年人是养老服务设施发展的直接目标对象，若服务设施规划不充分考虑老年人需求的分布特征，将直接导致供给和需求的结构性失衡。以温州市为例，其常住人口老龄化率达20%以上的乡镇街道，绝大多数位于老城和海岛或山区地区，需要作为重点区域予以关注。然而，当前部分城市郊区建设充足的养老设施，由于位置偏远、交通不便、服务专业性不足，出现床位空置现象，规划供给与人群需求的匹配度不高。与此同时，老城区、海岛或山区等老年人集中聚居区，存在“一床难求”的问题，老年人的养老服务需求未得到有效满足。仍以温州市为例，每百名老年人床位数的分布极不均衡，53个街道低于平均标准，重点包括五马街道、大南街道、广化街道等老城区内的街镇，及山福镇、元觉街道、鹿西乡等山区海岛街镇（图2）。要实现积极应对人口老龄化新阶段的新要求，基于对老年人口分布的精细化分析与研究，动态性、前瞻性地布局养老设施，应成为专项规划编制的重要目标之一。

图2  温州市中心城区各街道每百名老年人床位数分布

Fig.2 The number of beds per 100 elderly people in each subdistrict in the central urban area of Wenzhou

注：1.49床为规划范围内每百名老年人平均床位数，4床为《浙江省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（浙政发〔2014〕13号）提出的“4%的老人在养老机构接受服务”标准。

资料来源：温州市中心城区养老服务设施布局规划（2021—2035）

2.2.2 小微型机构数量和密度不足，与老年人群偏好不匹配

专项规划专题研究中，根据问卷调查结果发现，老年人更偏好200张以下床位的中小型养老机构，占受访老年人的38%；同时，年龄越大，老年人入住小微型养老机构的倾向越明显，80岁及以上高龄老年人中，希望入住30张以下床位的微型养老机构的人数超过40%。基于此，浙江省提出要“保障小型化、嵌入式的微型养老机构星罗棋布”。但从现状来看，小微型养老机构的数量、密度无法满足需求，可能导致运营效率和服务质量不高。如杭州市上城区、拱墅区的养老服务机构，床位平均规模为175张，且密度不足、服务覆盖能力有限，机构覆盖率均未达到标准；新区的部分设施单处规模过大，近20家超过500床，最多的高达2000床。

2.2.3 服务供给较单一，专业性、融合性不足

由于前期规划设计缺少对养老服务设施功能模块的系统性研究，硬件建设导向限制了养老服务设施的功能发挥。当前，部分养老服务设施仅提供基本服务，缺少康复护理、日托等功能。康养结合尚处于探索阶段，养老机构与医疗机构不够临近，社区居家医疗服务基础较弱，高龄和失能、失智老人的社区护理需求尚未得到有效满足。养老服务供给不够多元，老年人选择余地不大，尚不能满足个性化需求。供给侧的服务供给能力成为制约老年人服务可获得性和需求得到满足的重要瓶颈。

03

浙江省养老服务设施

专项规划编制经验

在积极应对人口老龄化的背景下，养老服务设施专项规划编制应当充分发挥统筹指导作用，优化养老服务设施的空间布局，加强用地保障和项目落实，切实指导当前养老服务设施布局问题的加快解决。当前，浙江省11个设区市均已完成专项规划编制（表1），在指导本地区养老服务设施布局优化方面开始发挥重要作用，充分考虑老年人养老的多元需求，探索创新“机构跟着老人走”的养老机构配建标准和服务模式，适应当前人口老龄化趋势和养老机构发展的新要求，破解养老机构布局不合理的结构性难题。

表1  浙江省11个设区市养老服务设施专项规划编制情况

Tab.1 Progress of special plans for elderly care facilities in 11 cities with districts in Zhejiang

资料来源：笔者整理

3.1  强调问题导向，创新养老服务设施配建标准

聚焦老年人口集聚区域养老服务设施供给不足的突出矛盾，解决“一床难求”的现象和小微型机构布局问题，须重点完善养老服务设施供需匹配的精细化路径，并针对嵌入式养老设施，以及高龄和失能、失智老年人刚性需求等热点难点，提出科学、合理的配建标准和配建策略。

3.1.1 基于老年人密度分区的养老机构配建标准

本文从数量、空间两方面提出养老机构配建的“双标准”。一方面，在总量上保障每1万名老年人配建不少于300张床位。另一方面，因地制宜地划分老年人口密度分区，差别化地配置养老机构。原则上，老年人口高密度居住区（大于3000人/平方千米）在老年人500m范围内、中密度居住区（1000~3000人/平方千米）在老年人1000m范围内应建有1家养老机构，构建养老服务“10分钟生活圈”“15分钟生活圈”，让养老服务触手可及（表2）。

表2  老年人口密度分区及相应配置要求指引

Tab.2 Configuration requirements for different elderly population density zones

资料来源：《浙江省养老服务设施专项规划编制导则（试行）》（2021）

3.1.2 针对高龄和失能、失智老年人群体的配建策略

强化养老机构的兜底性质，重点关注失能、失智老人的服务需求，科学预测其人口规模占比和服务需求，按提出相应的床位规模预测。一方面，要逐步完善护理型床位的供给，建议近期护理型床位占机构总床位的比例应超过58%，远期达到80%以上；另一方面，将80岁及以上高龄老年人口比例超过20%的地区作为重点关注区，相应地提高床位数量和护理型床位标准。在此基础上，部分城市探索提出80岁及以上高龄老年人养老设施配置的具体指标：建议80岁及以上老年人每1万名常住老年人增加100床。

3.2  因地制宜谋划，提出差异化布局指引

由于省内地貌多样、城市化水平各异，浙江省各地区发展差异较大，部分地区受限于社会经济发展水平、海岛或山区地形等因素，老龄化程度深、设施数量少、服务覆盖率低、供需矛盾突出。各城市内部也存在老城、新区、乡村的板块差异。因此，需要更多地考虑老年人群的多样化需求，提出因地制宜、供需匹配的布局策略（图3）。

图3  浙江省各地2020年经济发展水平与老年人口情况（底图审图号：浙S(2023)38号）

Fig.3 Economic development level and elderly population situation in various regions of Zhejiang Province in 2020

资料来源：笔者整理 

3.2.1 针对岛屿地形提出差异化布局策略

受地形影响，舟山市是养老服务设施供需矛盾突出的典型案例。其老龄化程度居浙江省第一，但各街镇城市化水平差别较大，老年人口分布极不均衡，且城市化水平低的乡镇老年人口向城市化水平高的乡镇迁移的情况明显。本轮专项规划在街道（乡镇）层面开展对比分析，根据常住老年人口规模与密度、老年人口分布集中度、街道（乡镇）面积、城市化进程和重大人口导入项目等因素综合考虑，差异化布局养老机构。如新城功能区目前老年人口密度较低，但城市化水平高、老年人口迁入趋势明显。因此，应重点布局综合性养老机构。老城区内街道面积小的，集中布局中型机构和综合服务站；面积偏大的，分散布局微型机构。各乡镇老年人口分布较为分散，部分交通不便，规划以镇级养老院为综合养老服务中心，补充新增个别综合服务站。

3.2.2 划分老城、新区、乡村板块，分区域指导

杭州市结合城市总体空间结构划分主城、副城、县城、乡镇等不同板块，提出各自应重点发展的设施类型、配建标准、空间布局。主城用地紧张、成本高昂，但也是老年人口主要集中居住区域，且高龄、空巢老年人占比大，规划应注重充分利用现有机构，加大力度推动存量改造升级，新建设施大力推进“居家与机构相融合的综合型设施”，以中小型设施为主嵌入式布局。副城仍处于不断发展完善过程中，可以承担一定的主城外溢服务需求。因此，规划突出品质引领理念，建议积极引入品牌化、示范性养老机构；在人口年龄结构相对年轻的产业型副城，加强养老服务设施与其他公共服务设施的共建、共享，并注重预留设施功能转换空间，应对未来人口集聚带来的服务需求。县城以年轻人外流、空巢老人比例高为突出特点，建议重点提升存量设施利用率。乡镇地区老年人口分散，且由于观念原因，对住宿型养老服务的接受度较低。规划重点通过街道（乡镇）级设施进行兜底保障，通过需求评估选择设施功能模块。

3.3  关注建成区，促进增存结合有效落地

老城区、老旧小区是老年人居住生活的集中区，但受限于建设年代较早、用地紧缺，也是养老机构存量不足、增量有限的“问题区”。需要从小型机构引入、用地梳理、远期控制等方面创新做法，破解养老机构紧缺难题。

3.3.1 以动态调整机制保障养老机构用地

杭州市实地考察、整理老旧小区土地和建筑利用情况，充分利用现状闲置空间布局养老机构。针对确实无闲置空间、养老需求高的老旧小区，提出近期可采用租赁用房、周边设施合用等方式缓解供需矛盾，选择有条件的地块作为预留地块，明确建设规模、实施范围，通过控制性详细规划进一步动态调整，后续有条件开展城市更新时优先落地。

3.3.2 在城市更新过程中促进空置或将要搬迁的设施转化

绍兴市充分挖掘存量空间，梳理现状闲置的工厂、仓库、政府部门、事业单位、医疗设施搬迁后用地等资产资源，规划时优先考虑机构养老服务设施建设，并具体指出绍兴古城疏解过程中可部分改建为养老机构的地块，以满足古城养老需求。

3.4  多元需求导向，探索功能复合化设置

梳理养老服务设施应配、选配功能菜单。杭州市提出，居家养老服务设施规模受限，可配备的功能数量受限，需要强调个性化布局。为此，编制单位结合理论研究与问卷调查，拟定街镇、社区两级居家养老服务中心功能模块，可供设施因地制宜配置。如街镇级居家养老服务中心，应配会议室、日托休息室、日托生活用房、康复训练室等八大功能性空间，选配短期寄养室、全托寄养室（图4）。

图4  杭州市街道级、社区级居家养老服务中心功能模式

Fig.4 The functional model of Hangzhou subdistrict-level and community-level home-based elderly care service center

资料来源：浙江省养老服务设施布局专项规划 

04

基于专项规划编制实践的

养老服务设施体系建设建议

面向全国养老服务设施规划布局，为贯彻积极应对新时期人口老龄化国家战略，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质需求，下一阶段，应将养老服务设施规划和体系建设纳入经济社会发展全局，推动有效市场和有为政府更好结合，既加强空间底线保障，又增强规划对市场变化的适应能力。因此，笔者从健全体系化规划、加强弹性化管理、营造全域覆盖和全龄友好环境、探索数字化治理、发挥市场化作用等方面，具体提出以下工作方向。

4.1  基于专项规划编制实践的养老服务设施体系建设建议

一是丰富规划理念和对象内涵。随着“银发经济”成为国家战略，未来应以推动老龄事业和产业协同为出发点，进一步丰富养老服务设施规划的理念、内涵和对象。建议在立足民生的基础上，增加产业、科技、生态、社会等多领域的规划内容；规划对象可拓展纳入老年教育、老年活动和养老公寓、养老产业园区、养老商业综合体等商业化设施类型。

二是完善配套规范和标准体系。随着人口老龄化的加剧，为有效扩大养老服务供给、促进养老服务消费，养老设施作为一种重要的服务机构，重要性日益凸显。然而，在现行国土空间规划用地分类体系及用途管制相关规范中，养老设施内容始终处于次要地位。一方面，缺乏针对养老设施的独立用地分类；另一方面，养老设施作为民生保障底线，其用地管理不够灵活。因此，建议结合养老设施专项规划，不断完善国土空间规划体系，设计制定一套完整的规划规范和标准体系，包括用地分类规范、规划编制导则、规划评估标准等。

4.2  突出弹性化，进一步加强养老服务设施的规划管理弹性适应

一是鼓励结合城市更新，保障养老设施用地、用房供应。针对养老服务设施短缺的旧城镇、旧村庄等，应在规划编制过程中，强化存量建设用地整合利用，满足养老服务设施的建设需求。特别是在建成区，建议结合城市功能优化和有机更新，支持利用闲置商业、办公、仓储、教育等存量场所改建养老服务设施，并进一步研究出台相关配套政策和实施规则。同时，允许其他城市服务功能兼容利用，鼓励建设“嵌入式”养老设施。

二是加强养老服务设施规划时序管理。浙江省本轮规划对实施时序提出相应要求。比如，确定近期重点建设项目与分阶段推进目标，以及对近期各类养老机构进行分区引导、合理布局，但时序管理的灵活度仍可提高。建议在规划编制中同步考虑建设时序安排及其调整问题，如若实际服务需求尚未显现，为避免设施闲置浪费，应允许养老设施分期建设。从长远来看，可以探索构建一套养老设施规划的实施时序控制标准体系，并制定相关的配套政策。

4.3  突出全域、全龄化，进一步推动养老服务设施建设全域覆盖、全龄共享

一是构筑全域养老新模式，打造养老服务圈。浙江省本轮规划基于10分钟、15分钟、30分钟三类生活圈，提出养老机构规模、分布的不同标准。但此举仅解决基本养老服务的全覆盖，事实上，各尺度生活圈对养老设施类型的需求仍存在差异。因此，建议结合不同尺度生活圈的人群特征和需求分析，在规划中分级体现原居享老、社区为老、多样化市场养老产品等不同类型养老设施。此外，本轮规划要求以市辖区、县（市）的街道管辖范围为重点，忽视对乡村地区养老设施的规划研究。为提升部分中度、重度老龄化乡村地区的养老服务水平，应结合乡村生活圈和村庄规划，加强对乡村地区养老设施布局的研究，并出台相关配套政策，如鼓励利用集体建设用地发展养老服务设施等，提升中度、重度老龄化乡村地区的养老服务水平。

二是突出“一老一小”融合服务场景的规划建设。针对部分地区居民老龄化严重且幼儿、学生比例较高的情况，规划应充分挖掘社区建筑存量空间资源，融入未来社区、未来乡村等规划建设理念。如以健身点、健身绿道、健身积分激励、老年健身俱乐部、社区卫生服务站升级、智能诊室及智能药房、居家养老服务中心、社区适老化改造为重点，构建面向全人群与全生命周期的运动、健康、优质医疗融合的未来健康场景，集成式提供“一老”服务；同时联动式推进“一小”发展，聚焦“一老一小”融合服务场景打造，实现共建、共享。

4.4  突出数字化，进一步探索养老服务设施的精细化管理实施

一是采用更加先进、精准的技术手段。结合精细化的人口、设施、需求、服务等数据采集，建立养老服务数字化底座。一方面，强调规划编制过程中技术方法的精准性，通过数字底座，对相关指标和设施布局等进行精准优化。例如，养老市场化、服务多样化背景下，需要将服务对象进一步细分，区分独居、空巢、失能、失智、低龄、高龄等不同老人的不同需求，探索床位总量向床位结构转变的规划技术方法，明确认知障碍照护床位、家庭照护床位等配置标准。另一方面，数字化底座将有助于进一步探索养老设施的规划评估、动态监测和灵活调整。例如，基于实时监测动态化的老龄人口数据，从聚焦户籍老年人分布转向聚焦常住老年人分布，将数据精度深化至老龄人口分布热力图，将空间进一步划分为深度老龄化、初期老龄化等不同区域，并进行养老设施的动态调整。

二是在街道层面加强“一张图”动态管理。随着城市制度逐步转向微观领域的精细化填充，传统规划实施路径开始探索更开放、更弹性和协作式的创新应对，养老设施规划成果需要定制化地传导至街道、街区层面。因此，建议结合数字化底座，建设推进养老设施规划的“一张图”动态管理，在街道层面接入端口，及时建立养老设施“监测—评估—调整”机制；鼓励根据人口结构变化，对养老设施布局进行动态优化调整和功能置换。如老龄化程度较高的社区，应鼓励幼儿园等社区设施向为老服务设施功能转换。

05

结语

本文以浙江省“家门口幸福养老”模式为例，深入探讨需求导向下养老服务设施专项规划编制要求，针对现实问题提出一系列具体对策。浙江省在养老服务设施规划布局中的创新经验和不足，对全国其他地区具有重要的先行先试意义。各地区可以结合自身实际情况和地方特色，扩展、丰富规划对象，制定切实可行、合理前瞻的养老服务设施配建标准，因地制宜地制定全域、全龄化的布局方案，通过嵌入式布局、更新改造等多元方式，切实提高老年人集聚区的养老服务设施覆盖率，为老年人提供更全面和个性化的养老服务。同时，运用弹性化、数字化的监测手段，提高精细化管理水平和动态适应能力，推动我国养老服务体系进一步完善和发展，为老年人提供更加幸福和美好的晚年生活。