国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，CSPON），以“数字化”“网络化”支撑实现国土空间规划全生命周期管理的“智能化”，其建设工作的核心目标之一是构建国土空间规划实施监督体系。2023年9月，自然资源部办公厅印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》，部署开展CSPON建设试点，明确CSPON建设的行动指南。文件指导思想部分提出以业务需求为牵引；建设目标部分提出构建体系化的业务联动网络、信息系统网络和开放治理网络；工作原则部分提出协同推进业务联动网络和开放治理网络构建；主要任务部分提出紧密围绕国土空间规划实施监督监测需求搭建应用场景。王伟等学者也指出，CSPON建设要“坚持业务体系建设在先”“着眼业务应用，体现地方特色”“以业务需求推动应用场景的构建”，推进业务信息融合的CSPON建设，将业务要素和技术要素放在同等重要的位置。可见，基于业务需求构建CSPON成为共识。本文从国土空间规划实施监测面向的业务需求监测对象、业务需求拆解方法及实现业务监测信息化建设三个方面，探讨CSPON建设的思路。

01

监测业务和“V”模型业务拆解方法

1.1  监测业务

2019年5月印发的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，构建起“五级三类四体系”的国土空间规划体系。至此，构建高质量发展的国土空间体系成为我国国土空间治理的关键任务。“五级”规划包括全国、省级、市级、县级、乡镇五级规划；“三类”规划包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划；“四体系”指国土空间规划的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。要实现规划编制、审批、修改、实施全生命周期管理，推动我国国土空间治理体系的构建，就是要在“五级三类四体系”的国土空间规划体系设计下，将总体规划、详细规划和相关专项规划作为监测对象。

1.1.1 总体规划层面

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（2019）、《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020）、《省级国土空间规划编制技术规程》（GB/T 43214—2023）等政策技术文件，规定国土空间总体规划的定位、编制内容和审查要点。根据不同规划层级的要求，按照“管什么批什么”的总体原则，总体规划的编制内容是主要的监测对象和业务方向。因此，总体规划的监测单元拆解应从规划定位、编制的强制性内容、审查要点中抽取（图1）。

图1  总体规划主要监测对象梳理图

Fig.1  Main monitoring objects in master planning

资料来源：笔者自绘

总体规划分为国家、省级、市级、县级、乡镇五个层级，在确定监测单元时，根据规划层级和政府管理事权的不同，应有所侧重。以省级国土空间总体规划为例，根据其定位，国土空间总体规划是一定时期内国土空间保护、开发、利用和修复的政策和总纲。它是详细规划的依据，也是相关专项规划的基础。规划一旦获得批复，任何部门和个人都不能随意修改或违规变更，规划具有权威性，发挥战略、综合、协调和约束作用。编制重点包括目标战略、开发保护格局、资源要素保护与利用、基础支撑体系、生态修复和国土综合整治、区域协调与传导。审查要点侧重于目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系、空间格局等方面。因此，对于省级国土空间总体规划的实施监测，需要从底线约束、指标控制、规划传导、规划协调、格局优化、规划修改等方面进行业务单元拆解。而市、县和乡镇级国土空间总体规划侧重实施性，应更加侧重空间协调、落地实施、用地结构等监测方向。

1.1.2 详细规划层面

根据《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》（自然资发〔2023〕43号）（简称《通知》），详细规划是实施国土空间用途管制、城乡开发建设等各项空间活动的法定依据，是在总体规划、专项规划与具体项目之间起承上启下作用的实施性规划，包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型。

《通知》对城镇开发边界内的增量空间和存量空间作出明确要求，必须推动内涵式、集约型、绿色化发展，防止粗放扩张。在高质量发展的空间治理视域下，城镇开发边界内的详细规划需在优化功能布局、公共服务设施建设、新型基础设施配置、存量土地节约集约利用、增量空间单元统筹五个方面开展监测，达到优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的规划目标，促进城乡内涵式、集约型、绿色高质量发展。

城镇开发边界外的村庄规划作为乡村地区的详细规划，具有法定性，是用地审批和核发乡村建设规划许可证的依据。我国乡村地域广阔，地域类型复杂，发展水平参差不齐，村庄规划的编制应分类、按需、有序推进。因此，对“八统筹一明确”规划编制任务进行监测单元的拆解时，更应兼顾村庄分类的特点，对集聚提升类、城郊融合类、搬迁撤并类、特色保护类四类村庄的监测重点应各有侧重。集聚提升类村庄，应侧重空间布局优化、乡村产业激活、基础配套完善、环境品质提升四个方面；城郊融合类村庄，侧重村庄用地收缩、城乡产业融合发展、公共服务和基础设施的互联共享、城市产业功能外溢的承接能力四个方面；搬迁撤并类村庄，侧重对资源的整合能力；特色保护类村庄，侧重对特色资源的保护能力。

1.1.3 专项规划层面

通过对政策文件的梳理可知，专项规划的定义和定位非常明确，即指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。涉及空间利用的专项规划，须遵循国土空间总体规划的要求，不得违背总体规划的强制性内容。目前，各类专项规划编制类型多、领域广、编制主体多元，但与国土空间相关的专项规划构成尚不明确。因此，相关专项规划监测单元的确定面临困难。笔者认为，从国土空间规划实施监督的主线切入，可以关联相关专项规划的监测内容。自2019年以来，自然资源部和行业主管部门在26份政策文件中提出，需基于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实现对相关专项工作或专项规划的监督管理。这些专项领域不仅包含耕地保护、矿产资源、用地审批、生态修复等自然资源领域，还包括文化旅游、能源、水运交通、农业农村等领域，监督管理的业务需求包括空间衔接统筹、成果上图入库、数据串联或并联、全流程监测监管、支撑项目生成五个方面，也是专项规划监测的五个主要业务单元。

1.2  “V”模型方法

国土空间规划体系是一个涉及多层次的区域，由多类型自然人文要素、人的生产生活行为、因人类的利用活动而产生的空间权益，以及相适配的运行机制所构成的开放复合系统。建立一套科学的规划监测指标体系是开展监测的基础。对业务内容进行剖析和细化，就要实现对这一复合系统的拆解，可运用《数字化改革概论》中的“V”模型方法。该方法通过任务拆解、指标量化、流程再造、多跨协同，实现对复杂的业务问题从定性到定量、从宏观到微观、从不确定到确定、从总量到细节的转变，最终实现国土空间治理的整体智治。浙江省的数字化改革核心方法路径，就是通过系统分析“V”模型的持续迭代，按照“业务协同路径”和“数据共享路径”建立模型，并运用到数字化改革的全过程。

“V”模型方法，即充分运用“拆解”和“综合”两种方法。在业务拆解方面，厘清复杂巨系统的核心，将组成业务的各环节层层拆解至最小单元。如在规划审批管理方面，将立项批准、预审和选址、用地批准、土地征收、土地储备、土地供应、用地许可、工程许可、竣工核实、确权登记管理各环节全流程业务模块逐级拆解。以土地征收为例，可再拆解为勘测定界、坐标审核、用地申报等二级业务单元；用地申报可拆解到使用意向、规划符合情况、地类面积、节约集约用地情况、违法用地情况等指标层级，即最小业务单元。通过业务拆解后，找到各个最小单元之间的数据流关系，形成数据管理仓。在综合集成方面，以数据流为主线，整合系统不同层次、不同单元的数据，使之成为一个有机整体。通过数据的整合，在业务之间建立起定量化的协同关系（图2）。通过业务拆解、综合集成后，业务事项涉及的数据、业务、系统更加清晰，可被转换为可感知、能监测的指标。

图2 “V”模型示意图

Fig.2  V-model diagram

资料来源：《数字化改革概论》

02

案例分析：以生态修复业务为例

2.1  生态修复业务与国土空间规划

以生态修复业务为例，它是规划实施监测的一项重要内容。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（2020）明确要求推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值。2023年4月，《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）提出，依托国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督系统，以满足规划管理需求为导向，探索完善国土空间生态修复项目监管体系。当前，关于生态修复项目实施监测的研究，主要聚焦遥感技术、地理信息系统、大数据等手段在生态修复项目监测中的技术突破，生态服务功能、生态健康综合评价等生态修复成效评估体系构建，以及气候效应研究、生态社会经济多方面效益协同等，暂无国土空间治理视角下生态修复实施成效评价的研究。基于“完善国土空间生态修复项目监管体系”的要求，可利用“V”模型，重构国土空间规划体系下的生态修复实施监测业务场景。

2.2  基于“V”模型的业务重构

利用“任务拆解—量化指标—流程再造—多跨协同”的“V”模型方法，将生态修复业务作为监测对象进行拆解和重构，如图3所示。

图3  生态修复实施监测场景拆解重构示意图

Fig.3 Decomposition and reconstruction of ecological restoration implementation and monitoring scene

资料来源：笔者自绘

将生态修复各核心业务环节拆解到最小单位，完成“V”模型左支的任务拆解。分析《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号）的内容，将生态修复项目实施的业务模块拆解为项目建议、可行性研究、项目工程设计、项目评估论证、实施管理制度落实、实施方案调整、验收和管护、日常监管。以项目建议为例，可以进一步将其分解为实施必要性论证、实施内容确定、资金测算、效益分析等业务单元；实施必要性论证可细分为规划分析、现状分析评价等业务事项。通过梳理分析各项业务事项的具体指标，总结指标体系，归纳出具体的数据需求，即完成“V”模型的业务拆解分析。

在业务拆解的基础上形成多跨场景，完成“V”模型右支的系统集成。分析“五级三类”国土空间规划规划编制重点，包括不同层级、不同类别规划之间的传导和关联内容，以及规划对实施项目的管控和引导内容，总结生态修复实施监测场景包括指标管控、格局引导、用地协调、区域管控四个新的业务模块。而业务模块由不同的业务单元构成，指标管控包括生态保护和生态修复两个业务单元。格局引导包括分区管控和“三条控制线”管控两个业务单元，监测生态修复项目实施过程中，与各类规划分区如生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区等的关系，以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的协调情况。用地协调主要包括规划用途协调和专项规划协调两个业务单元。规划用途协调主要监测工程实施与规划用途的一致性，如防洪护岸工程是否符合规划用途；专项规划协调涉及自然资源领域的专项规划及跨部门的空间协同，如交通、水利、能源、环保等。区域管控包括实施区域一致性和工程清单符合性两个业务单元，重点监测项目实施区域与规划生态修复区域的一致性，以及项目工程清单与规划的符合性。

通过业务拆解，可以发现，不同业务事项对数据的需求存在一致性。如项目建设、可行性研究、日常监管等模块在总体规划、详细规划、其他专项规划的规划成果中都存在数据需求。因此，在业务单元数据需求的基础上，通过数据对接，形成统一的业务协同数据仓库，整合多项业务工作，以支持不同的业务单元。如前述规划成果数据，可作为业务协同数据仓库的组成部分，由自然资源管理部门提供数据支持；交通、水利、能源、环保等数据由各主管部门发起共享，最终形成业务多跨。

03

规划实施监测的建设路径

规划实施监测的建设思路是基于现有平台，提升平台和系统能力，实现横向到边、纵向到底的业务互联。2019年，自然资源部办公厅印发《国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》，推动构建省、市、县各级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，为开展国土空间规划动态监测评估预警，逐步实现可感知、能学习、善治理和自适应的智慧规划提供重要基础。2023年，CSPON建设工作方案提出建设业务联动网络、信息系统网络、开放治理网络三个目标，其中，信息系统网络即“依托国土空间基础信息平台，升级拓展国土空间规划‘一张图’实施监督信息系统功能，纵向实现多层级规划‘一张图’系统的联通，横向实现规划‘一张图’系统与关联业务系统的数据互联”。根据CSPON的总体设计，应至少从三个方面进行功能升级，实现对业务应用场景的支撑。

3.1  强化国土空间规划实施指标体系数据计算能力

基于CSPON建设的全尺度、分区域、分主题的监测目标及评估预警指标体系，在系统升级方面，还需进一步强化指标自动计算、评估报告一键生成、评估成果图形化展示，以及重要结果预警反馈的信息化能力。可通过建立数据中台，建立起知识图谱，实现数据快速调取和数据间的“一动皆动”；建立指标算法库、评估模型库，实现指标的快速解算；建立低代码、可视化开发功能，实现适应管理需求的功能快速开发；建立指标图形化展示模板，实现指标计算结果的图形化展示；建立指标预警规则，实现指标结果的监测预警。

3.2  提升系统互联互通的软、硬件支撑能力

CSPON在运转过程中既涉及与用途管制、耕地保护、开发利用、生态修复、确权登记等业务事项的交互，也涉及与发展改革部门、住房和城乡建设部门、交通运输部门等多个行业部门的业务协同、数据共享，面对不同业务体系下数据组织标准不一致、数据格式多样、单元尺度不统一等问题，可通过空间数据库统筹法人、证照、自然人、信用等数据信息，系统接口标准建设，三维海量时空数据运算硬件支撑，以及人工智能行业大模型建设等方式，综合提升系统运行效能，提供应用场景所需的数据资源、指标体系计算结果、可视化地图服务、便捷式模型搭建等软、硬件支撑能力。

3.3  增强系统面向公众服务的能力

国土空间规划强调把握“人与自然和谐共生”的理念，在实施监测过程中，人也是核心要素。因此，CSPON建设要特别注重为机构、企业、个人等提供参与国土空间治理的平台。可通过规划知识服务体系建设，开发“群众建议、咨询求助、投诉举报、回复查询”功能，向公众提供“好看、易懂、好查”的国土空间规划知识服务，升级智能问答、热点推送等智能服务；构建开放治理的生态圈，实现模型工具众筹、空间治理共谏、规划实施共监；依托“国土调查云”建设便携移动端，面向基层提供规划分析、选址、征集等便携式服务。最终为公众提供参与规划编制、实施、监督、意见反馈的管理链条平台，强化公众在规划实施过程中的参与度。

04

结论与讨论

CSPON建设是加强规划实施、监督管理及统筹空间规划的有力工具。其核心是以服务规划业务需求为导向，以“五级三类”国土空间规划为监测对象，运用“V”模型方法对规划业务进行层层拆解，构建涵盖规划许可、用地审批、规划修改等国土空间规划实施核心业务的监测评估指标体系，通过提升国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的指标体系计算能力、互联互通软硬件支撑能力及面向公众服务的能力，满足各级国土空间规划编制、审批、修改、实施全过程在线管理要求和打造可感知、能学习、善治理和自适应的智慧型规划需求，实现国土空间规划全生命周期管理的“智能化”。