在国土空间规划体系改革与建设过程中，国土空间规划实施监测网络（China Spatial Planning Observation Network，CSPON）的发展建设，对加强规划实施监督管理、推动国土空间数字化发展及提升国土空间现代化治理水平具有重要意义。2023年9月，自然资源部印发《全国国土空间规划实施监测网络建设工作方案（2023—2027年）》，提出CSPON建设是以“数字化”“网络化”支撑实现国土空间规划全生命周期管理“智能化”，高效服务新发展格局构建和城乡高质量发展，推动美丽中国数字化治理体系构建和绿色生态文明建设的重要举措。为此，学者们针对CSPON建设是什么、为何建、怎么建等基本问题展开广泛讨论。在此过程中，如何丰富数字生态时代CSPON建设的理论框架，揭示国土空间实施监测的目标内涵、功能结构及组织模式等，成为亟待解决的首要问题。

《欧洲空间发展战略》（European Spatial Development Perspective，ESDP）是促进欧洲跨境一体化协调、均衡、可持续发展的重要政策文件。然而，由于该政策涉及欧盟27国及挪威和瑞士等国家在人口、经济、基础设施、创新能力等方面的多尺度、多领域的跨境协调发展问题，如何及时、准确地把握与评估各领域在各尺度上的发展状态与水平，成为该政策面临的重要挑战。基于此，2002年，该组织推出《欧洲空间规划监测网络2006》（The ESPON 2006 Programme），持续开展相关规划评估与未来预测，以便更好地推进ESDP执行，保证欧盟各国在各地域尺度上区域政策的实施。其后，受到2008年金融危机、气候变化等全球局势影响，以及受到新的欧盟空间规划政策驱使，欧盟又先后于2007年、2016年、2022年颁布ESPON2013（The ESPON2013 Programme）、ESPON2020（The ESPON2020 Cooperation Programme）和ESPON 2030（The ESPON2030 Cooperation Programme）计划。ESPON的实质是依托数字化的国土空间监测技术，对空间政策的制定与实施开展监测与评估，确立跨境共同发展目标，促进欧洲内部可能产生重大空间影响的成员国间、政策部门间、区域间及城市间更好地合作。

目前，国内学者已认识到ESPON的欧洲实践对我国CSPON建设的借鉴意义，对ESPON的特点及其实践经验做了初步探索。但多数研究仅将其作为欧洲空间规划体系的监测手段加以介绍，对ESPON建设的发展脉络、目标内涵、功能结构、层级体系等尚缺少全面梳理，对我国CSPON建设框架与技术架构的借鉴亦缺乏系统思考。如刘慧等人率先总结欧洲空间规划在特征内涵、主要内容、政策体系等方面的成功经验，提出ESPON计划能为更好地理解和实施ESDP政策提供技术和组织帮助，有助于协调欧盟、国家和地方各层面区域政策导向的一致性。蔡玉梅等人认为，ESPON的主要使命是服务空间政策，并结合ESPON的实践经验，从监测的单元、指标、方法、成果、平台和学科六个方面，提出在我国开展国土空间规划实施监测网络建设的初步建议。国外部分学者从政策要求、研究背景、主要目标、研究重点等方面对ESPON 2006、ESPON2013和ESPON2020计划作比较分析，认为ESPON已经逐步从空间监测本身转向政策导向下的监测成果输出，提出ESPON应聚焦更深层次的质性分析，而不仅仅是量化研究。另一部分学者则通过验证ESPON对空间规划政策支撑的有效性，提出应加强ESPON地图在多主体交流合作中的角色作用。

此外，我国国土空间规划正从编制审批走向实施监督评估的新阶段，面临调查监测数据基础与规划管理业务脱节、实施监测评估技术待提升、监测评估系统未打通等诸多问题，亟须借鉴ESPON实践的经验教训，结合我国国土空间规划体系特点及国家和区域重大战略需求，开展具有中国特色的CSPON理论研究。

因此，本文首先比较历版ESPON建设提出的实施背景、主要目标和核心内容的差异，剖析其对欧洲空间规划的支撑作用；然后从目标内涵、组织模式、功能结构和监测系统四个维度，深入解读ESPON对多尺度空间政策实施的支撑作用；最后结合我国CSPON建设实际需求，探讨ESPON实践对我国CSPON建设的启示。

01

ESPON的欧洲实践及发展

1.1  ESPON2006：构建欧洲国土空间监测的数据和分析基础

为应对欧洲一体化发展、经济改革、欧盟东扩等因素带来的重大经济、社会和空间挑战，欧盟实施ESPON2006。该方案主要对欧盟境内的空间发展趋势、地域结构和政策的地域影响进行系统分析。其研究任务涵盖五个方面：一是空间发展对国土空间的影响；二是政策的地域影响；三是跨主题项目的协调；四是空间监测系统的开发；五是技术援助。其中，空间监测系统作为关键组成部分，为ESPON2006方案提供评价指标相关的数据和技术支持。为科学选取空间监测的核心指标，ESPON2006提出一种多层级指标筛选方法，即一个指标只有满足解释力、可用性、地域适用性和实用性四个层面的要求，才可成为核心指标并纳入数据库（图1）。这一时期的ESPON，发挥欧洲空间“知识竞技场”的作用，不仅为欧洲国土空间发展议程提供可靠的数据和信息支撑，还使欧盟成员国认识到知识领域的掌控对空间政策制定的重要性。ESPON成为一个可以产生知识和资源的平台，协助空间发展委员会制定和优化政策。

图1  多层级评价指标筛选法

Fig.1 Multi-level evaluation index screening method

资料来源：ESPON 2006专题报告

1.2  ESPON 2013：深化欧洲国土空间一体化发展的理解和应用

2007—2013年，欧盟扩员带来的空间差异和社会经济不平等问题逐渐加剧。因此， ESPON2013引入“国土空间凝聚力”这一新目标。但政策制定者和专家对于“国土空间凝聚力”的目标内涵存在分歧。为此，该方案从五个方面展开研究：一是区域发展、竞争力和凝聚力的应用；二是基于用户需求的目标解析；三是科学平台与工具；四是资本化、所有权和多主体参与问题；五是技术援助和交流沟通。其中，科学平台和工具内容包括数据库开发、国土空间监测系统和报告、国土空间监测指标和数据的再挖掘。相较于ESPON2006，ESPON2013在技术和方法上有显著的创新点，特别体现在国土空间凝聚力指标、区域类型分类、动态地图集和国土空间监测系统开发等方面。这些创新不仅丰富了ESPON的实践，也为欧洲空间一体化政策制定提供了坚实的数据和分析基础。总之， ESPON2006方案向丰富欧洲空间知识库迈出重要一步，而ESPON2013革新了欧洲对空间现状、发展趋势、未来前景和政策影响的认知。

1.3  ESPON 2020：走向迎接全球挑战的泛欧、可比较的国土空间

2013—2020年，欧盟迎来经济全球化、人口移民管理、创新动力不足、气候变化和环境恶化等多方面的复杂挑战。为应对这些挑战，ESPON2020从五个方面制定应对策略：一是加强国土空间的应用研究和分析；二是有针对性地分析利益相关者的需求并提出空间政策建议；三是完善国土空间监测和分析工具；四是推广和借鉴国土空间案例研究；五是探讨更精简和高效的方案实施。具体来说，该方案深化了对区域经济、环境挑战、城乡发展和治理模型等十个主题的政策研究，尤其是对国土空间监测和分析工具的创新，即增加欧洲国土空间状况报告和交互式地图，清晰地描绘欧洲空间发展状况和趋势。其中，欧洲国土空间状况报告覆盖不同的地理区域，从智能化、低碳发展、区域联系、社会化和以人为本五个方面提出未来欧洲国土空间发展的路径。此外，ESPON2020也为《欧盟2020战略》在创新空间、低碳经济等主题上的战略制定提供了数据和方法支撑，进一步深化丰富了欧洲空间知识库，建立了欧洲应对当前和未来空间发展挑战的基础。

1.4  ESPON 2030：塑造强韧性、可持续发展的国土空间

2020年以后，欧盟空间发展面临气候变化、人口老龄化、社会公平等一系列挑战。鉴于创新驱动的经济转型、数字化推动的技术转型，以及多层级国土空间治理改革的迫切需求，ESPON2030创新性地提出基于国土空间功能和场所的空间发展应对方法。该方案着眼于实现经济的绿色低碳转型，致力于为欧洲全域居民提供公正的生活条件和机会。据此，该方案提出八项专题计划，涵盖国土空间碳中和、城市功能区治理、国土空间韧性、空间正义、跨区域公共服务、空间数字化转型、区域互动与联系及适应气候变化的空间治理等方面。其中，前四个专题被视为优先事项，体现出欧盟对气候变化、社会公正和空间韧性的重视。ESPON2030对研究场景进行革新，不仅关注当今的全球形势变化及其影响，而且从多尺度地域考虑其差异化空间需求，使其更能满足不同政策制定者的需要。

02

ESPON建设的理论框架

通过对ESPON四版方案的介绍和比较，发现ESPON在创造欧洲国土空间知识和数据、辅助空间规划政策制定和跨国交流合作等方面发挥巨大作用（图2）。结合当前我国CSPON建设面临的理论探索需求，下文从目标内涵、组织模式、功能结构、监测系统四个维度深入剖析ESPON的实践经验。

图2  2006版、2013版、2020版、2030版ESPON方案的背景、目标、内容比较

Fig.2 Comparison of the background, objectives and contents of ESPON programs in 2006, 2013, 2020 and 2030

资料来源：Evrard E., Schulz C. and Nienaber B.Introduction: ESPON - from Spatial Observation to Policy Oriented Outputs?

2.1  目标内涵

ESPON是受到欧盟资助以支持欧洲空间规划的一项研究计划。该计划通过收集、分析国土空间多领域数据，动态监测欧洲全域经济、社会、人口和环境等方面的空间异质性和发展均衡性，探索多尺度国土空间政策影响，提供空间规划决策支持服务。自2006年起，ESPON的目标内涵逐步深化：ESPON2006专注于搜集、整理政策相关指标和数据，支撑国土空间发展和空间规划的应用研究；ESPON2013进一步提供与国土空间一体化和欧洲国土空间和谐发展目标有关的政策制定依据；ESPON2020为应对全球化挑战，增加泛欧、可比较的国土空间研究，完善欧洲国土空间监测网络；ESPON2030面向碳中和的绿色低碳发展，加速欧盟从疫情危机中复苏。在这一过程中，最初ESPON聚焦对空间监测数据和方法的探索，如今更多服务于欧洲应对全球化挑战，注重欧盟成员国和其他欧洲国家及各地方层面的政策建议。可以看到，ESPON建设的目标内涵具有显著的时代性，与欧盟国土空间发展的重大战略需求息息相关，从最早关注技术逐渐转换成为欧盟等国家的国土空间决策提供关键支撑。

2.2  组织模式

ESPON的组织架构包括监测委员会、协调部门、项目合作伙伴、利益相关者及专家组。监测委员会位于组织顶层，由欧盟成员国代表和地区政府官员组成，负责确定项目类型、职权范围及审批预算，确保ESPON方案与欧洲区域空间发展目标一致；协调部门作为日常运营的中枢，负责管理和协调ESPON的各项活动；项目合作伙伴包括研究机构、高校和各类咨询公司，是ESPON方案的主要执行力量，负责各类专题的研究和政策建议；利益相关者包括地方和区域当局、欧盟机构、政策制定者、研究人员及公众，是研究成果的主要用户，可获取ESPON方案提供的政策建议、数据和指标；专家组提供专业知识和建议，保证方案的专业性和准确性。

2.3  功能结构

ESPON的空间监测主要基于欧盟立法机构于1988年建立的标准地域单元（NUTS）来开展。NUTS作为空间规划的基本地域单元，按照行政边界、人口规模和用地功能划分。据此，ESPON将欧洲空间由大到小划分为四个层级：欧盟、NUTS-1、NUTS-2和NUTS-3。

2.3.1 欧盟层级

欧盟层级重点关注欧盟全域范围内的国土空间发展趋势。ESPON以促进区域一体化发展为目标，围绕经济竞争力、空间发展状况、人民生活质量、教育水平和环境资源管理等方面展开调查分析，确定各领域发展的关键指标，并进行空间可视化表达，帮助欧盟委员会识别关键发展领域，为欧盟制定国土空间一体化发展策略提供依据。此外，ESPON还为欧盟制定空间发展战略和国土空间议程提供数据及指标支持。

2.3.2 NUTS-1层级

NUTS-1层级包括国家、州和范围较大的行政区。在这一层级，ESPON围绕区域空间联系、大都市区发展状况、宏观领域国土空间监测和国土空间发展趋势等展开。在区域空间关系方面，ESPON监测各区域之间的经济和社会联系，包括贸易流、人口迁移和区域合作等，揭示潜在的发展不平衡问题。在大都市区发展方面，ESPON专注于研究多中心城市结构、增长极，以及城市与周边地区之间的相互作用。在宏观领域国土空间监测方面，ESPON对五个不同地理区域分别建立监测模块和网络，重点监测区域的经济发展水平、人口结构、受教育水平、基础设施布局、环境污染和能源效率等。在国土空间发展趋势研究方面，ESPON针对2030年和2050年分别提出预测场景。例如，ESPON 2030提出欧洲区域发展的三种情景：一是促进大都市区的市场增长；二是改善二级城市网络的公共政策；三是实施更多区域再分配的公共政策。

2.3.3 NUTS-2层级

NUTS-2层级包括一般行政区和自治州等。ESPON重点采用政策影响评估工具（TIA），评估能源、交通、环境、农业等领域的政策在NUTS-2层级的地域影响。例如，在探讨环境政策对地域环境质量的影响上，ESPON首先界定相关因素，如空气质量、气候变化和生物多样性的具体内涵与指标；然后提出因果关系假设，探讨这些环境政策对NUTS-2层级环境质量的潜在影响；接着利用综合统计法、投入产出法和案例研究法等方法评估政策效果，最终评价其对欧盟国土空间一体化和可持续发展的贡献。此外，ESPON还对社会经济和环境指标进行持续监测，如区域就业率、人口变动和产业结构等，以便衡量区域发展状况。

2.3.4 NUTS-3层级

NUTS-3层级通常涉及范围较小的城市或乡村地区。在这一层级，ESPON重点对地方特定问题和地方政策的实施效果开展研究和评估。例如，针对欧洲农村地区收缩问题，ESPON选取八个典型地区进行调查和分析，揭示人口下降的多重原因，指出农村地区应如何适应全球化市场需求变化。总体来说，ESPON可针对特定地区的地方化问题和挑战，提供定制化的解决方案，有助于帮助地方当局、政策制定者、利益相关者等洞悉问题成因，支撑地方优化政策的制定和调整。

2.4  监测系统

ESPON空间监测系统，自2006年建立后，在2013版、2020版、2030版方案中被持续完善，旨在持续评估与既定政策目标相关的国土空间发展趋势。该系统由数据库、评价指标体系和监测报告三部分构成。在数据库的开发与使用方面，截至目前，ESPON数据库覆盖整个欧盟及周边国家，为政策制定者和研究人员提供持续更新的国土空间发展数据、指标和工具。国土空间指标和数据包括专题指标、类型分类指标、重大政策战略性指标（如里斯本战略）。其中，专题指标和类型分类指标基于ESPON的关键指标矩阵法和类型学方法确定；重大政策战略性指标由政策影响评估工具（TIA）确定。国土空间监测及报告方面，国土空间监测由欧洲国土空间监测系统（ETMS）和波罗的海国土空间监测系统（BSR-TeMo）组成，监测欧洲和宏观区域的发展趋势、政策和行动。国土空间报告主要有《欧洲国土空间结构和动态地图集》《欧洲国土空间状况报告》等。数据库是国土空间监测和指标分析的基础，而评价指标和分析数据又反过来完善数据库，三部分内容相辅相成，共同支撑空间监测系统。此外，ESPON空间监测系统还提供在线地图访问工具、城市基准测试网络工具（CityBench）、SDGS可持续发展目标基准工具等，进一步丰富国土空间的监测分析方法。

03

ESPON实践对CSPON建设的

经验与启示

ESPON系统建立了关于欧洲国土空间结构、发展趋势和政策影响的一般知识体系，为欧洲空间规划政策制定提供可比较的国土空间开发依据，并在其发展中不断强化对欧盟各成员国和地方区域政策的支撑作用。反观我国CSPON建设，目前仍处于理论构建和技术探索的初步阶段。作为一项综合性、系统性工程，如何让CSPON在满足国土空间规划全生命周期智能化管理的基础上，更好地服务于政策制定和未来国土空间发展需求，值得深入探讨。基于上文分析，本节从目标内涵、组织模式、功能结构和监测系统四个维度，探索ESPON实践对我国CSPON理论与建设的启示。

3.1  服务随时代变动的国家重大战略、政策导向和规划需求

ESPON不仅仅是一项欧洲空间规划实施监测工具，更是紧跟欧洲国土空间规划与发展最迫切的政策需要，在不断迭代更新的进程中，构建基于政策影响的国土空间评估（TIA）和情景模拟，作为欧洲国土空间发展趋势和前瞻性政策制定的决策支撑，以及多方利益主体参与讨论的平台。整体而言，ESPON的目标内涵体现出实践需求性和时代阶段性。目前，我国CSPON建设的目标是面向国土空间规划业务管理和场景需求。面向未来的CSPON，应兼顾生态文明建设、区域安全韧性发展、乡村振兴和数字中国等国家重大战略，以及我国区域战略等重要政策的需要，聚焦国土空间规划实施监测，但不局限于国土空间规划领域，切实做好实施监测网络平台系统、国土空间评估与治理、国土空间政策制定与优化三者之间的良性协调、反馈，强化其对其他国家重大战略决策制定的支撑作用，确保CSPON的专业领域深度、辅助支撑广度，以及可用、好用的效度。

3.2  构建多主体参与、共建共享的网络化组织模式

国土空间规划实施监督评估预警，不仅需要自上而下多级政府力量的引领、推动，也需要企业、科研机构、非政府组织、公民社会等利益相关者的协作、共建，尤其是CSPON对空间政策支持的效用评估更需要如此。ESPON在协调欧洲区域一体化发展中发挥了重要作用，关键在于其建立了由监测委员会组织引领、协调部门统筹运营、科研机构共同监测分析、利益相关者使用反馈组成的多主体组织模式，以适应空间规划的多尺度、多目标特征，进而完成对不同层级空间单元的监测与咨询服务。需要注意的是，长期以来，我国东部、中部、西部、东北地区的社会经济发展水平差异显著，同一区域内部城市中心区和边缘区发展不均衡的现象突出，而在生态文明建设背景下，国土空间治理常需要实施大尺度、跨行政区的宏观协调。因此，当前我国国土空间实施监督监测的数智化转型和治理，亟需探索多主体参与、共建共享的网络化组织模式，明确各级主体的重点目标、监测指标、责任义务和衔接反馈机制，让国土空间实施监测平台真正服务于“以人民为中心”的规划愿景和目标。

3.3  完善全域、全要素、多目标、多场景的功能结构

CSPON建设方案提出“坚持需求牵引、集约高效”的原则，要求围绕实际规划管理需要和公众需求搭建应用场景，建立覆盖规划全域、全要素、全周期、上下联通、业务协同的空间治理业务体系框架。这一要求与ESPON的功能结构具有相似性。参照ESPON的功能结构划分逻辑，结合我国国土空间规划体系的特点，建立CSPON可考虑如下三点：第一，在监测单元划分上，在国家、省、市、县、镇（乡）五级基础上，增加基于功能关系的区域监测单元（如长江经济带等）、都市圈监测单元（如武汉都市圈）、自然保护地监测单元，以及有必要重点监测的乡村地域（如具有区域一体特征的乡村聚落），具体名单可以再行研究；第二，重视满足国土空间保护与开发特殊需求的多尺度应用场景搭建，如针对当前我国资源枯竭型城市的收缩问题，开展监测指标、监测方法、规划评估与应对策略的探索；第三，重视利用大数据、大模型，对不同尺度单元的规划重点问题进行深度溯源和智慧模拟推演，尤其要注重在不同政策驱动下，区域整体效用及各地域国土空间潜在发展协调性的评估。

3.4  创新动态、公开、可比较、有前瞻性的数智化监测系统

CSPON建设支撑国土空间治理的数智化转型，离不开大数据、人工智能等技术赋能。通过搭建辅助规划编制、自动审批、动态感知、实时预警等智能管理工具，实现规划全生命周期管理的智能化，不断完善国土空间数据库和评价指标体系，形成立足现在、面向未来、区域可比的监测系统。同时，在数字化时代，需要强化监测系统的结果可视化表达与信息的交互共享，推动“规划一张图”从面向规划管理部门的封闭系统，转变为面向多元利益主体的服务型、开放式系统，充分利用市场力量和社会资本，逐步建立纵横互联的空间治理网络，降低运维成本，增强CSPON的自我更新与生长能力。具体来说，可借鉴ESPON经验，开发建立以不同用户需求为导向的在线可视化交互地图及工具箱，组建创新联盟、开展学术交流，以及打造国土空间数字化治理的开源社区，以开放治理的新生态，推动CSPON共建共享。

04

结语与展望

目前，CSPON建设已具有国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的基础，其总体目标和主要任务已基本明确，各试点区域和城市也积极筹建各层级国土空间实施监测网络。但是关于CSPON建设的目标内涵、功能体系、技术架构及建设思路尚不清晰，迫切需要完善不同层级国土空间实施监测网络的理论底座、方法体系、核心技术与应用集成。ESPON作为集成欧洲空间大数据、智能监测技术、政策情景模拟和知识共享的综合性平台，为欧洲国土空间规划和政策制定提供了坚实的技术基础，有效地促进了欧洲跨区域治理和区域一体化发展，其目标内涵、功能结构、组织模式、监测系统及发展历史，对我国CSPON建设具有借鉴意义。

借鉴欧盟经验，未来我国CSPON建设应以国家重大战略需求和政策需要为导向，推动形成多主体协同、共建共治的网络化组织模式。结合中国当前国土空间保护与开发的特殊问题，强化面向不同尺度空间单元应用场景的理论探讨和技术开发，夯实数据底座和提升国土空间规划实施监测的数智化技术，形成可比较、有前瞻性的监测系统和成果可视化体系，最终落实以“数字化”“网络化”支撑实现国土空间规划全生命周期管理“智能化”的目标，提升国土空间治理现代化水平。